澳门公共行政改革系列之二：官员问责制度

2014-10-31

“问责制”的原意是通过对有错误、没成绩的官员进行惩罚，以此来提升更负责任的政府。因此，“问责制”并不是一定要犯错误官员下台才能体现。如果一个政府不断有官员下台，必将会影响政府的施政和管治能力。

澳门行政长官崔世安在其新政纲中提出，要建立各级政府部门的责任制，增强各级官员的责任意识，并且要完善领导官员绩效评审制度，实现官员问责制（“问责制”）。澳门立法会和民间都有声音提出要建立高官问责制度，崔世安提出的“问责制”正好响应社会对各级政府部门和领导官员的问责要求。

回归15年以来，澳门特区政府在公共行政管理上存在不足，不时发生有官员因行政违法或决策失误，使公共利益受损的事件。为使各级官员能清晰明确所需承担的责任，建立部门的责任制可有效提升政府依法施政的水平。此外，在各司、局级的施政范畴内实现“问责制”，也可使行政长官更能客观评价官员的表现，更容易择优汰劣，为特区建立善治的管治班子。

澳门 “问责制”的特色

有分析认为，现时澳门虽然有针对政府官员的规范散见于各大法律、行政法规以及行政长官批示中，但这些法规只明确规定官员的各种法定义务却缺乏相应的调查及处罚机制。

1. 澳门有法律基础

目前与“问责制”有关的法律、法规主要有三大类：
a. “问责制”方面的法律。主要体现在《澳门特别行政区主要官员通则》、《澳门特别行政区主要官员守则》的规定；
b. 领导和主管人员问责方面的法律。主要体现在《领导及主管人员通则的基本规定》、《领导及主管人员通则的补充规定》、《领导及主管人员行为准则——义务及违反义务时的责任》的规定；
c. 《澳门公共行政工作人员通则》中的相关论述中，定期委任方式任用的领导主管人员属于公务员和公共行政工作人员的范畴，要遵守《澳门公共行政工作人员通则》的相关规定。

2. 调查及处罚机制薄弱

以上三类法律制度规定了对官员的问责，但“问责制”形成了多年却没有官员因问责而受罚或下台。有分析认为，“问责制”没有效落实，主要是两方面原因：一是“问责制”的透明度不高；二是受质疑失职的官员一般还会转为司长顾问，由于其新职位的福利薪俸和原来局长职位的薪俸相差不多，所以并不是真正的问责降职。

对官员在政策执行中的失当，例如决策失误、施政延误等导政重大公共利益损失，澳门至今仍未建立一套公开的调查程序。由于机制配合设置不足，以致执行问责时出现困难。

3. “问责制”属行政性

由于制度安排上的原因，澳门“问责制”不同于香港特区推行的高官问责制。澳门官员的问责，主要属行政性质。在香港，问责官员必须先脱离公务员编制，改以合约形式聘用，并规定问责官员的任期不超过委任其的行政长官任期。但在澳门，问责官员被问责的形式主要是行政性的。澳门官员不需要向立法会交待，“问责制”实际上只须向上级官员负责。一级级推上去，最后只须向特首一个人负责。

由于一般官员只须向上级官员负责，上级官员评核下属的工作表现都较为主观。为了安抚下属，同时避免惹祸影响自己的仕途，上级官员评核下属大致都是“十分满意”，比例占九成以上。因此，现有的评核制度不能发挥应有的作用。

香港的实践经验

为响应公众对公务员表现的不满和提高公务员的问责性，香港特首董建华在2001年提出实行主要“问责制”，目的是“加强主要官员在不同政策范畴承担的责任，确保政府可以更好地响应社会要求，制定全面协调的政策，加强行政机关与立法会的合作，有效地落实政策，以及提供优质的公共服务”。在主要“问责制”中，各司长和主要局长任期不能超逾提名他们的行政长官任期，当提名他们的行政长官任期届满且不再连任时，这些司长和局长也须离任。

在新制度下，香港的司长及局长负责“统领所辖部门的工作，制定政策、解释政策、为政策作推介，争取立法会和市民大众的支持，并为其政策的成败直接向行政长官负责。他们出席立法会会议、答复质询、提出法律草案和参与动议辩论。”新制度给行政首长一个渠道，可选用一些与他理念相同、有合作经验的人才，以建立自己的团队协助施政。

1.    问责制实质是政治任命制度

香港的“问责制”实质是一个政治任命制度。行政首长有权按其意愿邀请各界的专才学者、智库高层、选举幕僚、商界翘楚等进入内阁献策谋计、协助管治，当时董特首引进此制度以建立自己的管治团队。政治任命的高官直接参与决策过程，从而加强各高官与其直辖部门的沟通和协调。所有司长和局长职级由公务员职位改为以合约方式聘任，并须为过失负上政治责任。

2.    扩大“问责制”易触发管治危机

由政治任命的高官进行领导、公务员执行施政，行政长官可以根据他的政纲领导政府制定政策。但自实施“问责制”后，香港出现一些管治危机。“问责制”在香港推行不足一年就引发管治危机，导致有两位司级官员相继下台。由于连续多年揭发多宗政府监管问题，引发民间要求“问责”的声音不断。香港特区政府在施政的决策和执行方面都受阻。

香港特首曾荫权继续实行“问责制”，委任多名社会人仕进入政府，并提升几位较年轻的政务官为问责局长。2008年5月，特首曾荫权再在政府架构中增设“副局长”和“政治助理”，但由于被招揽的人士大多来自建制派，扩大的“问责制”因此被批评为是对亲建制派的利益输送。

自扩大的“问责制”后，曾荫权的民望渐走下波，施政也愈趋困难。香港特区众高官不时要面对立法会议员和市民要求他们为施政失误而下台。因此，扩大“问责制”若处理不好，容易触发政府管治危机。

3.    “问责官员”兼顾政治工作

由于“问责官员”是属于政治任命，工作带有政治性。除了要负责制定政策、管理辖下部门等职务外，“问责官员”更要兼顾日益繁重的政治工作，其中包括政治联络、政治传播的工作。政治任命的局长往往需要花大量的时间到立法会解释政策并忙于听取民意。

澳门推行问责制建议

根据《澳门特别行政区主要官员通则》，主要官员有义务领导或监督下属部门或实体，以避免该部门或实体出现任何违法或滥用职权的情况。澳门新一届政府建立新的责任制之后，不仅要建立对领导人员的绩效评审制度，还会要求官员的绩效评审与问责制度挂钩，从而提升问责意识和施政能力。

1.    建立“权责相当”的奬惩机制

由于行政效率提升与响应社会要求的能力与公务员的质素有关，因此应该加强公务员的培训制度、生涯规划及责任制度，特别是奬惩机制的运作。透过奬惩机制的改革可建立工作职责、能力、业绩、职务与级别相结合的公务员工资制度，藉此增强“权责相当”的激励和奬惩机制。

2.    形成“问责”的行政文化

“问责”的落实有赖政府官员以至整个社会，形成一种问责的文化氛围。因此，在推行高官问责制时，应续步形成问责文化，逐步增强高官的问责意识。政府可以通过加强对新入职官员的问责敎育来提高 “问责制”意识；通过制定长期的问责文化发展战略、宣传敎育，以达到加强问责文化建设，为高官问责制今后的推行提供广泛而深厚的问责文化底蕴。发展战略的制定应具有前瞻性和全局性，不仅要着眼于现任问责高官，要从更高、更广的角度着眼于从整体上提高全民的责任意识。

3.    重在“问政”而非“责罚”

“问责制”的宗旨应该是问政，犯错误官员下台而影响政府平稳施政并不应是“问责制”的最终目的。诚然，惩罚措施是“问责制”的后盾，缺乏责罚措施必定不是有实质阻吓力的“问责制”，但“问责制”的重心不应着眼于“责罚”而应是 “问政”。

“问责制”的原意是通过对有错误、没成绩的官员进行惩罚，以此来提升更负责任的政府。因此，“问责制”并不是一定要犯错误官员下台才能体现。如果一个政府不断有官员下台，必将会影响政府的施政和管治能力。通过“问政”可促使官员与公众进行更为广泛而深入的沟通，从而达成更多的理解与信任。同时，还可以制止官员的错误决策、修补制度的漏洞，既维护了公众利益，也挽救了官员的声誉。

“问责制”在澳门的推行，虽然由于各种原因而在实践中的遇到种种障碍，但和几年前的情况比较，“问责制”已经体现了一种进步并达到了一定的成效，我们期待新一届澳门特区政府能在总结既有经验的基础上，将“问责制”更好地推进下去，不断提高政府的管治水平。