天大研究院资深研究员 田飞龙
2023年11月27日，中共中央政治局就加强涉外法治建设举行集体学习活动。习近平总书记在学习中强调指出，加强涉外法治建设既是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的长远所需，也是推进高水平对外开放、应对外部风险挑战的当务之急。从当前我国所处的百年未有之大变局深刻演变的斗争形势，以及涉港、涉台、涉疆、涉藏的反干预和反分离风险挑战来看，我们迫切需要从国家法治战略和具体制度建设层面进一步聚焦涉外法治建设，充实反干预和反霸权的法律工具箱，联合国际社会共同维护和推进和平发展核心价值观与多边主义国际法秩序。我国涉外法治建设具有显著的战略紧迫性，制度体系和执法机制尚不完善，需要以顶层设计与实践斗争的配合路径展开体系化的构建，为我国主权、安全与发展利益的最佳保护提供优良制度框架。
一、加强我国涉外法治建设的战略紧迫性
从现代法律体系的规范构成来看，主要分为国内法和国际法。在国际法和国内法之间存在一个法治与法律规范的过渡地带，即涉外法律与涉外法治。这一类法律是以国内法形式并借助法律的域外效力和国别法律的对抗性、竞争性而形成的特殊法律部门。
在美国法律体系中，这一类法律统称为“对外关系法”。但美国的“对外关系法”服务于其非法干预和长臂管辖的霸权目标，造成对国际法与他国主权的侵犯。反制美国长臂管辖的法治需求催生了欧盟的《阻断法案》、俄罗斯的反干预法律以及中国的有关反制性立法。我国涉外法治建设，从根本层面看，是由我国国家利益与海外利益的跨国扩展以及美西方对我国上述利益的干预侵害共同催生的。
具体而言，我国涉外法治建设具有如下的战略紧迫性：
第一，美西方以长臂管辖方式侵害我主权、安全与发展利益的遏制行动日益严重，风险挑战不断加大。2016年以来，美国改变对华“接触政策”，转为具有新冷战性质的“遏制政策”，对华发动贸易战、科技战、金融战以及在香港、台湾、新疆、西藏问题上发动制度战，大搞民主干预和人权制裁。美国策动西方盟友对华“脱钩断链”和“去风险化”，以安全、民主、人权等借口干预我国内政，贬损我国制度，侵害我国发展权益。
第二，美西方挑动我国周边地缘安全对抗，恶化我国民族复兴和平发展环境，损害“一带一路”发展基础和条件。美国近期挑动菲律宾在南海岛礁主权问题上对我挑衅，试图制造事端和冲突，并重新炒作“南海仲裁案”，严重损害我南海地区和平稳定与合作发展环境，破坏我海洋主权权益和发展利益。美国还挑动支持日本、韩国等在东海问题、台湾问题、贸易问题、芯片产业问题等方面与我搞对抗，制造地缘政治冲突多个风险点。美西方在俄乌冲突等议题上升级对抗，大搞代理人战争，既包含对俄罗斯的战略削弱打击目标，也有着切断“一带一路”发展通道及制造地缘冲突“长期溃疡面”的战略祸心，从亚欧大格局上遏制中国发展空间。美西方还拉拢印度在印太方向与我进行对抗制衡。
第三，联合国治理体系与多边主义国际秩序遭遇美西方霸权和地缘政治冲突的严重挑战和削弱，无法维持全球和平发展基本面和我国的合法权益。俄乌冲突和巴以冲突证明了联合国体制的局限性和安理会制度的功能衰退，而多边主义国际秩序也持续遭到美西方单边主义和霸权主义的侵蚀和损害。WTO机制因美国拒绝同意上诉机构法官任命及不履行专家组裁决而遭受严重削弱，对国际贸易法律秩序的保护能力持续下降。在此背景下，我国遭受的非法干预和侵害就很难获得国际法保护，而全球和平发展的基本秩序、产业链与供应链安全也得不到合法维持。
第四，我国法律体系“重内政，轻涉外”的格局仍未有效改观，涉外法治体系建设与执法能力建设相对滞后。我国改革开放以来的法治建设以“韬光养晦”为策略，主要立法和执法行动以内政为基准，缺乏对涉外法治和执法机制的理论研究、制度建设和经验积累。我国涉外法治建设起步晚，法律法规体系不完整，执法与司法经验积累不足，与国际社会其他成员国协同行动的机制和经验高度匮乏，导致我国在反制美西方干预及保护海外利益方面捉襟见肘，成效不彰。我国在涉外法治斗争中缺乏对反制目标基本信息、利害关系和司法证据链的储备与整合，所作反制决定多以“象征性制裁”为主，缺乏威慑性和打击力，一定程度上削弱了我国涉外法律斗争的精准性和有效性。
二、建立健全我国涉外法治体系的策略建议
从各国法律体系的比较视角来看，普通国家对涉外法治的需求并不强烈，它们要么以纯粹“合规”的策略逆来顺受，要么加入地区大国的势力范围获得所谓的“霸权保护”。但对于中国这样的文明大国和发展大国而言，纯粹“合规”只会纵容干预势力变本加厉并严重损害主权、安全与发展利益，寻求外部大国保护更不实际，与我国地位和尊严不相称。我国必须立足自身的地位、利益和法治实际建立健全涉外法治体系，具体策略建议如下：
第一，强化对美国“对外关系法”原理和制度技术研究，知己知彼，精准破解。美国是一种全球性霸权，其长臂管辖的法律体系具有系统性、严密性、威慑性、破坏性及霸权依赖性，世界上绝大部分国家对这一套制度知识和技术缺乏完整的研究和理解，更谈不上进行针对性的立法和斗争了。我们建议：其一，在国内知名法学院试点开设美国“对外关系法”课程，招收国际法和涉外法治方向的硕士生和博士生，重点研究这一特殊法律体系的原理和技术；其二，国家司法部加强对涉外律所的调研，储备涉外法律事务的高精尖人才，支持国内知名律所设立专门的涉外法律业务部门和服务国家利益保护、海外利益保护的专业团队；其三，加强对美国“对外关系法”立法动态、执法案例、执法机构能力及其长臂管辖机制的情报收集、文献收集和技术要素的研究和转化，为我国涉外立法与执法提供精准有效的支撑。
第二，进一步明确我国涉外立法的主要事项和计划，完善我国涉外法律工具箱，加强执法与司法机构能力建设。从涉外法律体系的完整性和有效性而言，我国立法仍显滞后，与涉外法律斗争要求不相匹配。我们建议：其一，由国务院制定《反外国制裁法实施细则》，在基本制度、调查程序、执法机构、司法机构、豁免机制、基础证据储备机制、反制国际合作等方面进行细化规定，使之更有可操作性，避免“象征性制裁”常态化造成法律权威受损；其二，全国人大及其常委会重点规划推进《外国代理人法》、《“一带一路”海外利益保护法》、《出口管制法》等涉外法治事项，推动形成更加完整系统的涉外法律体系和执法机制；其三，国家在现有执法司法机制基础上，可考虑设立专责化的“国家反外国制裁联合行动中心”，赋予其协调各部门及开展广泛的证据调查、预防措施、海外行动与国际合作的法定职能，提升涉外法治斗争的精准性与权威性；其四，国家司法部内设“反制重点目标证据与利益关系调查局”，对涉外反制斗争的重点目标、预设目标、关联目标进行证据链和利益网络的“编号调查”和“动态增补”，确保一旦启动执法和司法程序即可以完整而精准的证据锁定目标，进行惩罚性打击，起到对等甚至威慑性反制的优良法治效果。
第三，用好联合国法律框架及多边主义行动机制，探索创新反制裁国际合作制度形式、组织形式和行动策略。美西方的非法干预和长臂管辖既侵犯了他国主权，也违反了国际法并损害了联合国的法律权威，客观上在国际社会处于霸道式的孤立状态，我们要坚定支持联合国法律框架和国际法秩序，并用好包括WTO在内的多边主义维权机制。同时，我们也需要考虑创新反制裁的国际合作机制。我们建议：其一，利用好当前的巴以冲突，在联合国安理会、联合国大会及其他国际或地区性组织会议范畴揭露和反制美国、以色列及其西方盟友的霸权主义和强权政治，进一步平衡和对冲中西方的软实力差距，逐步占据国际法与人类共同利益的道德制高点；其二，由中国牵头筹备建立“国际反制裁法治联盟”，动员被美西方非法干预和制裁所侵害的国家团结起来，协调反制立法和行动策略，共同对抗美西方长臂管辖的霸权体系；其三，中国要重点加强对俄罗斯反制美西方“全体系制裁”法治经验的研究和转化，并加强与俄罗斯在反制领域的立法交流、执法与司法合作以及在更广泛的多边主义框架中展开协调行动；其四，用好香港的“国际调解院”机制，加强我国统筹和主导的国际矛盾纠纷解决的国际组织制度建设和能力建设，策应国家涉外法治与全球治理的软实力建构。
第四，加强涉外法治学科建设、人才培养与理论话语权建构，推动中国成为维护主权与国际法秩序的“法治强国”。中国的法律体系建设必须为民族复兴和人类命运共同体理想目标服务，涉外法治就是连接上述两大目标的关键机制。我们建议：其一，可选择国际法学科基础强、涉外法治试点经验突出的法学院校开展“国际法一级学科”设置与建设的试点，以国际法为基础、其他部门法参与，共同孵化我国涉外法治的学科体系、知识体系和理论体系；其二，对中国法学会“涉外法治高端人才培养计划”的三年经验（2020—2023）进行评估，支持中国法学会继续探索涉外法治高端人才的国内重点、全球统筹式的培养和支持，并引导加强涉外法治理论界与涉外法律服务界、国际组织法律界别的学术和实务互动合作，建立中国强大的涉外法治人才库，服务国家利益和海外利益日益凸显的保护需求；其三，中国外交部和司法部要加强在全球范围内涉外法治的大国协调、国际组织建设、反制经验研讨交流、执法司法合作以及涉外法治官员、学者、律师与社会组织负责人的全球培训，以我为主、结合全球力量建立一种关于国际正义法秩序的法理体系、制度体系和话语体系，塑造我国作为维护主权与国际法之“法治强国”与“法治模范国”的正面国家形象，以战略眼光和持续有效的集体行动破除西方“法治霸权”。
