国家“十二五”规划在区域发展中提出主体功能区发展方向，并提出要实行分类管理的区域政策，这是规划中重要的亮点之一。媒体报道和相关的研究对此重视不足。
中国的地方政府，过往追求统一化策略。许多省份即使是经济发达区域，沿海和山区的人口和地理情况差异极大。即使是山区，有些地区的交通条件相对发达，而一些地区则相对落后。因此，许多地区要求对基础教育进行并校，提高学校运营效率，是不负责责任的做法。中央电视台近期播出的系列节目“关注西部学生”就反映出教育统一化的后果。在追求学校运营效率、节省财政资源的背景下，许多中小学生要入住寄宿学校。学生餐餐“黄豆蒸饭”不仅宣告了此项公共政策的重大缺陷，也反映了统一化管理的严重后果。
从国际经验来看，许多国家的地方政府近年来推行差异化战略，特别是当地方政府无法在税收优惠方面进行取胜，差异化“营销”策略相当重要。比如美国一些地方政府宣称当地的空气质素较高，有些则表明当地的教育水平较高。相对于经济发展，许多发达国家的地方政府更在乎教育和医疗方面的政府责任。在人口、地理等资源差异较大的情况下，地方政府也不是一味地追求低投入高产出。比如一些人口稀少的地区，基础教育行业的人均投入就要更多一些。
“十二五”规划提出，要实行分类管理的区域政策。在分类管理指导下，政府投资政策要与主体功能区安排相配套。比如在城市化地区，可以在保护环境的前提下大力发展工业；在农产品主产区，要集中资源发展现代农业等；在重点生态功能区要限制工业发展，提升生态环境修复能力。中央财政也将采取差异化策略，农产品主产区、重点生态功能区将会得到更多的财政支持，而城市化地区则要培养本地财政能力。在政府的绩效评价方面，政府也将采取差异化策略。发展工业的城市化区域，经济增长、产业结构、节能减排、环境保护等将列入考核干部的重要指标。而对农产品主产区和重点生态功能区，地区生产总值和工业等指标不列入考核。
这种差异化策略是顺应整个宏观经济和社会发展形势，因此是相当值得关注的亮点之一。在此基础上，政府还可以做些改进工作。
一是在功能区划定时要充分与民众协商。一个地区应该划为城市化地区还是农产品主产品在现实中会有一些争议。仅仅依靠一些人口和自然秉赋的指标是不够的。许多地方官员在政绩的驱动下，有可能倾向于把自己所在的区域划为城市化地区。在这种情况下，自上而下划定功能区就有可能偏离原来的目标。一些官员为了实现一些个人和团体利益，可能会想方设法改变功能区划定。在这种区域划分中，民众的参与可以有效制约自上而下控制机制的缺陷。
二是切实改进政府财政工作机制。不同区域需要不同的财政支持政策。以经济政策为例，发展工业和发展农业的区域所需要的财政支持力度和方式都是不同，应该实行因地制宜的财政政策。当前，中国地方政府普遍面临着支出重、收入少的问题，中央政府可以适当放宽地方政府理财方面的限制。再以教育政策为例，地方政府不宜再要求各地进行并校以提高财政资源的使用效率。政府除了鼓励一部分人先富起来，还要保证贫穷的人口享有平等的教育权利和其他社会权利。因此越是山区、越是贫困地区，应该给予更宽松的财政政策。
政府公共服务的差异化策略是“十二五”规划中的一个重要突破。许多理念还需要在实践中得到进一步的提升。国际经验显示，差异化策略和市场经济一样，最重要是发挥个体的作用，因此上级政府应该进一步放权于基层政府，而基层政府要放权于民众。 |
