国际金融危机爆发后，国际金融监管机构和一些国家的金融监管当局对以往的监管模式和监管实践进行总结与反思，纷纷推行新的监管理念和监管举措。为增强银行业的稳定性，保护消费者和纳税人的利益，在英国政府的倡导下，英国银行业独立委员会（ICB）于2010年6月成立，该委员会的主要职能为评估英国银行业的状况并且推进银行业改革。2011年4月，英国银行业独立委员会发布了英国银行业改革建议的中期报告，确立了英国银行业改革的方向。本文试对英国银行业的新变革及其对中国的启示进行初步的探讨。
英国推出银行业改革新政的背景
与巴塞尔委员会等国际金融监管机构相对中立的改革动因不同，许多国家的金融监管当局则是直接以本国实际情况为出发点来推进银行业改革。英国推行银行业改革新政，其背后有深层次的原因。
1、银行经营管理存在诸多弊端
长期以来，英国银行业的经营管理中存在着许多不足。例如银行业过高的经营杠杆率、混业经营模式下不同业务缺乏必要的隔离、高奖金麻醉下管理层风险意识淡薄等等。这些弊端为英国银行在金融危机之中的糟糕表现埋下了隐患，导致其在危机来临时毫无防备能力。这种状况客观要求英国监管当局对症下药，通过推行具有针对性的改革方案，彻底消除银行业的自身弊端，促进银行业稳健性的不断提升。
2、国际金融危机重创英国银行业
尽管英国并非本次国际金融危机的发源地和重灾区，但英国银行业在金融危机中受到了巨大的冲击，部分银行遭受挤兑风潮甚至濒临破产，银行业的功能严重弱化，政府不得不注入大量资金进行救助，以维护金融市场的稳定。
国际金融危机暴发以后,英国政府出资收购了北岩银行（Northern Rock）100%的股权、苏格兰皇家银行（Royal Bank of Scotland，RBS）83%的股权，以及劳埃德银行（Lloyds）的41%股权，并通过特别流动性计划为巴克莱（Barclays）和汇丰（HSBC Holdings）等大型银行提供了大量的应急资金支持。据国际货币基金组织（IMF）的预测，英国政府在金融危机中的对银行业救助的成本将达到1320亿英镑，占英国GDP的9.1%。1 巨大的救助成本严重损害了普通纳税人的利益，也更加坚定了英国政府推进银行业改革新政的决心。
3、顺应国际金融监管的改革趋势
国际金融危机的爆发与蔓延反映了原有金融监管模式的不足，凸显了改革金融监管模式的必要性。国际金融危机暴发后，巴塞尔委员会制定并出台了新一代资本协议(巴塞尔Ⅲ)，主要在强化资本监管和流动性风险管理方面设定了新的要求和方法，并且为实施新资本协议制定出较为详细的时间表。美国金融监管当局则颁布了《金融监管改革法案》，在限制单个商业银行规模和限制商业银行从事高风险自营交易两个方面制定了较为严格的规定。其他许多国家，包括中国、瑞士、意大利等也分别结合本国的实际情况，加快了金融监管改革的步伐。
在国际金融监管机构和各国纷纷改革金融监管模式的背景下，英国金融监管当局也顺应国际金融改革的新趋势，根据英国金融机构和金融市场的实际情况，进行金融监管的必要变革。
英国银行业改革新政的主要内容
英国银行业独立委员会秉承提升银行业稳健性、保护纳税人及消费者利益的基本职能，主要从四个方面提出了对英国银行业改革的建议。
1、适度隔离商业银行的零售业务
国际金融危机爆发之前，混业经营是欧美国家金融机构的主流经营模式。在混业经营模式下，商业银行集团利用通过零售银行业务获得的廉价资金从事收益更高的投资银行业务或批发银行业务，获得了丰厚的利润。然而，国际金融危机爆发之后，许多商业银行由于资产方的头寸损失或变现困难，负债方的融资来源受阻，或者遭受巨大的亏损，或者出现严重的流动性困境，零售银行业务的客户反而因此受到直接损害，挤兑成为他们最为本能的反应。政府为维护金融市场参与者的信心和金融市场稳定，被迫对金融机构开展了大规模的救助活动。
上述循环实质上是普通纳税人对大型金融机构的一种变相补贴。为改变这种恶性循环，英国银行业独立委员会提出对商业银行集团旗下的零售银行业务进行适度的隔离和保护。其主要措施为：在零售银行业务与投资银行业务以及批发银行业务之间建立“防火墙”，禁止零售银行业务的资金沉淀用作其他高风险业务，并对零售银行实行独立和更为严格的资本要求。这种隔离方式是在金融混业经营和分业经营之间的一种折中的方案选择，可以较好地吸收两种经营模式的优点。
由于零售银行业务事关广大普通消费者的利益，对普通消费者利益的保护也是历次金融危机中政府进行救助的重要动因之一。英国银行业独立委员会的上述改革建议，一方面为零售银行设立了更高的资本要求，零售银行业务的稳健性得到提升；另一方面，零售银行业务与投资银行业务等其他高风险业务的适度隔离，当高风险业务出现问题时，可通过兼并、破产保护等方式来处置高风险业务部门或板块，而不至于危及整个零售银行业务部门。由此可见，这种机制设计将降低未来政府对危机之中金融机构救助的可能性和必要性。
与美国金融监管制度改革中的“沃尔克规则”（The Volcker Rule）2 严格限制商业银行自营交易不同，英国银行业对商业银行不同业务种类“适度隔离、区别对待”的改革方式更加灵活，对商业银行的人力资源、盈利水平等方面的冲击也相对较小。
2、引入更为严格的资本充足率要求
国际金融危机爆发之后，一些资本充足率已经满足巴塞尔委员会最低资本要求的商业银行同样不堪一击，从而表明现有的资本管理存在着严重的缺陷。建立以更高质量和更多数量为基本特征的更为严格资本要求，就理所当然成为危机之后巴塞尔委员会和各国监管当局金融监管改革的主要举措。
在资本充足监管方面，英国银行业独立委员会建议对英国系统性重要的大银行和从事零售银行业务的机构施加10%的一级资本（股权资本）要求，对于其他类型的商业银行，可采用巴塞尔委员会改革建议的7%的一级资本要求。英国银行业独立委员会引入根据机构主要业务类型不同而实施差别化的资本充足要求，这是后金融危机时代商业银行监管改革中的一大创举。
更高的资本充足要求和对零售银行业务的“特别对待”，显示了英国银行业独立委员会对通过资本充足管理提升整个银行体系稳健性和加强对零售银行业务消费者保护的决心。
3、建立债权人损失分担机制
英国银行业独立委员会认为在必要时由债权人而非纳税人或储户承担商业银行损失是一种更为合理和可取的损失分担机制，能够加强债权人对商业银行经营管理应有的监督和制约。英国银行业独立委员会据此建议商业银行债务可以作为一种或有资本，在当商业银行一级资本或总资本水平低于某一临界值之时，通过注销债务或启动“债转股”程序，维持商业银行的资本充足。
此外，英国银行业独立委员会还建议引入“挽救性债券”（Bail in）机制，即当商业银行难以运转但还不至于破产之前，通过注销债券或“债转股”等手段优化商业银行的资本结构，保障商业银行的持续经营。
上述两项关于债权人损失分担机制的建议，都是通过牺牲债权人的部分利益以降低商业银行出现危机的可能性，并减轻冲击力，体现了英国银行业独立委员会将维护储户和纳税人利益作为改革的核心原则。然而，由于此类债券可能缺乏有效的市场需求，债权人分担损失机制的有效实施还存在着较大的障碍。
关于债权人分担损失的机制，在巴塞尔委员会和美国金融监管当局的监管改革中也均有所体现，即允许监管者有权在银行遭遇困境时注销其债务或者将债务转换为股权，避免引发债务违约危机。可见，在这一改革措施方面，国际金融界正逐步达成共识。
4、促进形成高度竞争的银行体系
英国银行业独立委员会认为集中化程度较高的银行业，限制了银行之间的竞争，不利于商业银行更好地为客户特别是零售银行客户服务。为此，在其改革建议的中期报告中提出了促进商业银行之间竞争的众多举措。
一是建议劳埃德银行（Lloyds）在已提上日程的出售600家分行的基础上，考虑出售更多的分支机构，降低该行在英国零售银行业务市场的份额占比，以提高零售银行业务的市场竞争程度。
二是建议大力提升客户转换服务银行过程中的便捷性，在转移账户过程中强调应特别关注客户的保密性。客户对服务机构的自由选择可促进商业银行改善服务水平，满足客户多样性的需求。
三是建议对英国金融监管机构未来的改革中，应将是否能够促进金融机构之间的有效竞争作为重要的考量因素之一。
四是建议在银行准入方面，可通过鼓励较小的商业银行采用更为先进的风险管理技术、与其他银行共享管理经验、为新进入者提供必要支持等措施，适度降低银行业新进入者的准入门槛。
推动形成竞争程度更高的商业银行体系，是英国银行业改革与其他国家以及国际金融监管机构改革相比较为独特和新颖的内容，这与英国银行业的行业结构与其他国家存在显著差别有直接关系，也体现了英国银行业独立委员会保护消费者利益的基本出发点。
英国银行业改革新政的影响
英国银行业独立委员会关于银行业改革的建议，集中体现了其试图提升英国银行业稳健性、保护纳税人和消费者利益的根本出发点。从客观上来看，这些改革建议内容牵涉面较广，将可能产生一系列重要的影响。
1、对银行业经营管理的影响
首先，商业银行经营管理成本将会上升。在资本充足率监管方面，尽管汇丰、渣打等全球化大型商业银行目前一级资本水平已经超过10%， 3受改革新政的直接影响较小，但英国本土商业银行的资本充足率整体上尚未达到最低要求。这就意味着英国多数商业银行需要经历权益性资本的融资过程，对资金的争夺将提高商业银行的融资成本。在隔离零售银行业务方面，商业银行集团难免将进行必要的组织结构的变革，建立有效的防火墙，以符合监管要求，这又将直接加大商业银行的合规成本。
其次，商业银行获利能力将会下降。在更高的资本充足率的要求之下，商业银行很可能被迫主动收缩资本消耗较大的业务，而这些业务通常也是盈利能力较高的业务类型。由于对零售银行业务实施隔离，投资银行业务和批发银行业务失去了相对廉价的资金来源，两类盈利水平较高业务的占比可能会相对下降，整体上降低商业银行的获利能力。此外，零售银行业务市场竞争程度的提高也可能迫使商业银行降低服务价格，以吸引和争取客户，这也会进一步降低商业银行的盈利水平。
再次，商业银行或将加大金融创新力度。历史经验表明，金融监管是金融创新的催化剂，每一次金融监管的改革都会诱发大规模的金融创新。毫无疑问，英国银行业独立委员会此次关于银行业改革的建议，也将为商业银行提供较为广阔的创新空间。如何在满足监管要求的前提下进行零售银行业务与其他银行业务的重新组合，如何发挥债务工具在资本管理中的作用等等，都极有可能成为英国商业银行进行新一轮金融创新的重要领域。
2、对金融监管的影响
英国银行业独立委员会关于银行业改革建议，在对金融监管提出更高要求的同时也会带来一些负面影响。
首先，英国银行监管当局的监管难度和监管成本将会加大。以隔离零售银行业为例，如何准确界定零售银行业务，如何建立防火墙，如何评估防火墙的有效性等都将是监管机构需要下大力气解决的问题。严加监管必然要求改革现有的监管体系并且充实监管部门的人力，监管成本自然会随之增加。
其次，国别监管要求的差异将诱发监管套利行为。各国对系统性重要银行监管要求方面存在着差异，如最低资本要求的不同，对商业银行参与投资银行业务管制手段的不同等等。毫无疑问，这些差异必将会诱发商业银行的监管套利行为，商业银行可能通过改变注册地、在不同国家或地区设立不同业务板块的子公司等多种形式规避对其不利的监管。
3、对伦敦国际金融中心地位的影响
伦敦是最重要的全球性国际金融中心之一，伦敦依然保持着诸如宏观经济金融和政治稳定、完善的法律以及监管和税收制度、具有深度和流动性的市场、拥有大量金融人才等重要优势。此次英国银行业独立委员会关于银行业改革建议并未动摇伦敦国际金融中心的基础，改革新政的推行将有助于逐渐提升英国金融体系的稳定性，并可能在长期之内成为强化伦敦国际金融中心地位的推动力。
但从短期来看，由于英国一些商业银行难免会受到改革新政较大的冲击，可能导致其进行部分业务的调整、精简相关人员；一些金融机构总部甚至重新选址。这种状况，极有可能导致伦敦部分金融业务量的收缩、金融人才的流失和金融机构的减少，从而对伦敦国际金融中心的地位造成一定的负面冲击。在与其他国际金融中心竞争的过程中，伦敦的影响力和地位或许将经历一个短期之内相对弱化的过程。
英国银行业改革新政对中国的启示
尽管当前中国银行业整体运行与发展态势良好，而且中国银行业面临的问题与英国同业也大不相同，但英国银行业的改革新政对中国仍然具有重要的启示和借鉴意义。
1、重视对零售银行业务的监管
综观英国银行业独立委员会对银行业的改革建议，显而易见，区别对待零售银行业务、加强对零售银行业务的监管以及保护零售银行业务客户利益，贯穿于整个改革建议之中。英国对零售银行业务及其监管的重视，可使中国银行业以及金融监管当局从中得到众多的有益启示。
大力发展零售银行业务对中国银行业具有重要的战略意义：一方面，中国银行业在批发银行业务领域的竞争已经非常激烈，可供开拓的业务空间相对有限，而随着中国居民收入水平的不断提高和理财意识的增强，零售银行业务具有广阔的发展空间；另一方面，与批发银行业务相比，零售银行业务具有资本节约的优势，在中国银行业受资本约束日益严重的背景下，中国银行业迫切需要改变传统“垒大户”的经营方式，重视零售银行业务及其客户，不断丰富零售银行业务的产品类型，满足客户的多样性需求。
由于受金融知识、操作能力以及精力等方面的限制，零售银行业务客户在金融交易之中处于弱势地位，必然要求通过完善相关法律法规、优化对零售银行业务的监管和强化行业自律来加强对零售银行业务客户利益的保护。因此，中国金融监管机构和行业自律组织应重视和改进对零售银行业务监管。
2、防范混业经营引发的风险
从现实情况来看，中国许多商业银行已经通过设立全资或控股子公司的方式广泛涉足于保险、证券、基金、信托、期货、租赁、再保险等业务领域，已经演变成为金融控股公司或准金融控股公司。实际上，当前中国的金融机构在相当（或一定）程度上已经突破了分业经营的界限，在从事混业经营（或称为综合经营）。然而，金融监管依然维持分业监管的局面，这种状况值得关注。
英国银行业由于混业经营引发的风险和损失值得中国有关方面总结和吸取经验教训。如何有效隔离商业银行与其附属子公司之间的风险，如何在中国分业监管的监管框架下有效监管混业经营带来的风险等等，是中国银行业、金融监管机构亟需研究和解决的重大课题。
3、发挥债务工具的资本补充功能
在必要时候发挥债务工具的资本补充功能已成为英国、美国等金融监管当局以及巴塞尔委员会的重要共识。从中国经济发展以及银行业运行的情况来看，亟待拓宽商业银行资本补充渠道。在此情况下，中国银行业理所当然也应关注和研究国际银行业的最新实践，并从中得到有益的借鉴。
随着中国资本市场的迅速发展，商业银行债务融资的选择将日益增多，包括公司债、可转债、次级债、混合资本债等债务工具都是中国银行业可以选择的债务融资方式。我们认为，当前中国已具备建立债务工具的资本补充机制基本条件，应深入研究其运作方式与操作措施，争取早日付诸实施。
4、重视对拓展海外业务的评估
中国银行业在英国设立的分支机构，其客户群体主要还是当地华人和中资机构，其主要的银行业务大多为传统的商业银行业务。因此，英国银行业的改革新政对中国银行业在英国的分支机构产生的直接影响和冲击相对较小。
尽管如此，英国银行业改革再一次表明：中国银行业在开拓国际市场、进行国际化经营的过程中，包括设立海外分支机构、进行海外并购等，必须进行全面的调研、分析评估和可行性论证，准确判断和把握市场环境及其风险、金融监管制度以及未来金融监管变革及其影响等。需要强调的是，当前国际金融体系、国际金融监管改革正处于后金融危机时代大变化的重要时期，金融监管环境应成为中国银行业海外扩张过程中的重要评估因素。否则，将产生“水土不服”等问题而造成损失，甚至导致失败。
(本文为天大研究院“中国金融发展战略”研究课题的阶段性成果。)
注释:
1.数据来源：《金融时报》2009年11月4日
2.国际金融危机爆发后，美联储前主席保罗﹒沃尔克（Paul Volcker）呼吁美国银行业应恢复分业经营模式，美国金融稳定监督委员会于2011年1月公布金融改革新议案，禁止商业银行拥有、投资或发起对冲基金和私募股权基金或从事自营交易，此项改革内容被称为“沃尔克规则”。
3.据汇丰银行2010年年报，汇丰银行2010年年末一级资本充足率为12.1%；据渣打银行2010年年报，渣打银行2010年年末一级资本充足率为14%。
参考文献
[1]Independent Commission on Banking. Interim Report Consultation on Reform Options[S].2010(04).
[2]付碧莲.英国银行业改革方向初定[N].国际金融报，2011-04-13.
[3]孙建耘.英国银行业改革剑指“系统重要性”[N].金融时报，2011-06-03
[4]王胜邦.国际金融监管改革的进展与启示[J].银行家，2010（12）.
[5]阎晓娜.美国金融监管改革介评[J].银行家，2010（11）.
|
