涉台立法与两岸关系发展

2012-11-12

如果两岸关系的发展“更依靠台湾同胞”，而且大陆的唯一、终极的目标是统一，则大陆所制定的涉及台湾的法律，就应该是以有利于台湾人的中国认同为着眼，为此要强调的是一致而非区隔。

【编者按】包淳亮先生是台湾中国科技大学通识教育中心助理教授、台湾大学政治系中国研究与两岸关系研究中心中国学访谈计划特聘研究员，曾任民进党中国事务部期刊《中国事务》执编。他认为，大陆应有意识地破除整个涉台立法的特殊化惯性，有必要架构具有合法性的统一国家法律框架，以彰显尊重台湾民众当家作主的意愿，诱导台湾民众对于统一趋势的认可。

据闻北京一些学者曾研究“台湾法”。有学者指出，大陆对于台湾的可能“法律挑衅”，最理想和最有效的应对方式也应该是法律的；缺乏法律基础的政治应对和军事应对，即使暂时有效果，也很难保证不会出现“复发”症状。本文将简述“台湾法”的立法必要性，其次分析大陆涉台立法的过往背景，最后再阐述当前大陆所思考的“台湾法”，应该要注意的三个层次的问题。

两岸对彼此的特殊化立法

一些大陆学者认为，大陆以法律应对台湾独立，已有一些成功经验，例如2005年的《反分裂国家法》；且大陆对台主权也在联合国大会1971年所通过的“关于恢复中华人民共和国在联合国的合法席位”的第2758号决议已得到确立；与此相关，台湾与他国签署双边自由贸易协议，似乎也应先经过大陆同意，否则即为制造“两个中国”。然而，《反分裂国家法》实是用以政策宣示，并无多少规定权力与义务的法律意涵；“2758号决议文”固然可用以说明国际社会上中华人民共和国与中华民国的继承关系，但在“不完全继承”的形势下大陆又该如何定位双方关系，才是法律的挑战。另一方面，台湾既已加入世界贸易组织，与外国签署自由贸易协议本是顺理成章，大陆能够要求的仅限于要求其邦交国注意台湾使用的名义，例如仅宜以“台澎金马关税领域”或“中华台北”名义签署相关协议；但大陆如果要将此事上升到“两个中国”的政治高度，在国际上、在两岸关系上恐怕都有疑义。

这些“法律应对”，是针对外国，而非针对台湾；是向外国阐述中国的“一个中国”立场，但不是告诉台湾人“你们也是中国人”。如果两岸关系的发展“更依靠台湾同胞”，而且大陆的唯一、终极的目标是统一，则大陆所制定的涉及台湾的法律，就应该是以有利于台湾人的中国认同为着眼，为此要强调的是一致而非区隔。

就目前来看，大陆的涉台规章固然不少，但法律层次上，仅有两个与台湾直接相关：一是《反分裂国家法》，另一个是《台湾同胞投资保护法》，但此法并非针对一般台湾民众，而是针对特定民众的商业行为。而另一涉及两岸而与大陆民众密切相关的是国务院的《中国公民往来台湾地区管理办法》，然而此办法仍未能清晰定义台湾与台湾人在中国大陆的法律地位。总之，《反分裂国家法》固然有因应时空需求、重新强化内战意识的作用，甚至也有怀柔的条文，但显然并不是一个可以行诸长远的法律；投资保护、往来管理，亦非对于台湾与台湾人民的清晰定位。

相较而言，按照台湾地区的《中华民国宪法》，两岸关系就是“在国家统一前”的“自由地区与大陆地区”的关系，依据此一宪法条文的授权，并以法律出台《大陆地区与台湾地区人民关系条例》。虽然此一法律将大陆地区拟制为既非实质统治亦非外国的特殊化第三地，其中且也包含了诸多延续内战架构的限制大陆人民权利的条文，但已经以法律定位双方关系，并规定了双方人民的权利与义务。台湾当前的两岸立法，对大陆的定位是清晰的，对台湾人与大陆政治机制的关系亦有明确规定，且对彼此人民之间的权利与义务关系有完整的说明。无论未来的形势如何发展，同时倘若两岸关系持续进展，在该法律的架构下，也可以逐渐取消对大陆同胞的歧视，而将大陆同胞在台的权利提升至与一般外国籍相等，乃至于最终与台湾本地人相等的空间。

台湾地区是在《中华民国宪法》增修条文的授权下，以特别法规定大陆的法律地位与大陆地区人民以及两岸之间往来时的权利与义务；大陆当前的涉台立法，并未有一上位的“台湾法”，而零散的特种法规也是将台湾特殊化。台湾的两岸立法倾向是逐渐将大陆视为一般的外国，即是通向“两个中国”或“一中一台”的所谓“两岸关系正常化”，因此特殊化本就是符合政治目标的立法方式；大陆亦将台湾特殊化，并且不少地方也是将台湾视同外国，这种立法倾向是怎么产生的、而其政治影响是什么呢？

涉台立法特殊化的背景

当然，大陆并非没有涉及台湾的宪法条文，最主要的有两个部分：首先是在序言中强调“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责”；其次，在第三十一条强调“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”。或许不仅于此，不过下文将由此开始分析。

在宪法中，台湾是“中华人民共和国的神圣领土”，而台湾同胞对于“完成祖国统一大业”必须承担“神圣职责”。台湾人在此条文的脉络下，承担了“中华人民共和国”所赋予的“职责”，但是其中的权利与义务仍然是极不清晰的。另方面，统一大业该如何完成？台湾人要如何做，才算是尽了职责？对此，大陆的法律几乎是一片空白。

这种忽略可能部分来自于“前三十年”计划经济的后遗症。计划经济不是法治经济，而是命令经济，看重层级权力，不看重权利与义务、契约精神，更没有权利与义务相对应的观点。改革开放以来，大陆逐渐建设法治社会，但这股新风气首先由经济议题开始，改革当然也是从内部议题开始，其结果就是涉及台湾“外资”的经贸法律先行，而对于台湾这个“境外”的长远议题，则倾向于搁置争议、情感面召唤，但对于相关的公法议题则视为不急之物，或许也不知如何处理。因此大陆总体来说是将台湾人视为“国人”，但这不是一个法律上的认识，而是一种情感上的认识。基于这种情感联系，台湾人在外国出事，也可以寻求大陆驻外使馆的帮助，但这种情感联系虽然是两岸关系长远发展的基础，却也可以导向于美国与英国、或美国与加拿大、澳大利亚的特殊关系，换句话说，情感联系可以是“特殊国与国关系”的基础，而未必是统一的基础。

对于台湾人来说，当前统一并不是一个具有吸引力的选项。当然，大陆不必随台湾起舞，但是如果大陆要将情感联系转化为统一的基础，则这种联系得有更明确的拘束力，以使台湾人得以感受到其做为中国国民的身分。这种身分将与权利相呼应，共和国宪法第三十三条规定“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”，宪法中还规定了大量其他权利，似乎对于台湾人都应一体适用。要做到这一点，可能就得有意识地破除整个涉台立法的“特殊化”惯性。

笔者注意到，许多大陆朋友认为台湾人“享有特权”。倘若台湾人果真“享有特权”，笔者得指出，那对两岸关系其实有害无益。有一些所谓特权，是大陆从计划经济转轨到市场经济的过程中，对于实际管辖以外地区的特殊安排，以方便港、澳、台以及外国外资的进入。这一类的特权有其时空背景，但在大陆走向市场经济后，特别是两岸加入世界贸易组织后，已经逐渐不再必要。并且，随着两岸经济架构协议的签署，以及更深化的经济整合的发展，许多外资已经逐渐获得国民待遇，特殊化已经逐渐转变为一般化。在大陆发展市场经济、走向富裕的过程中，大陆已经逐渐走向法治社会，并且外资特权已杳。那么，从更为成熟的法治眼光以及平等对待国民的角度来看涉台立法，就必然会与过往有所区别。

进一步言，改革开放后大陆专注内政、韬光养晦，无心也无力解决台湾问题。但在中国高速崛起的过程中，虽然许多台湾人已感到两岸合作的必要，但如前所述，就算台湾人有心履行“统一”的“神圣职责”，目前也没有实践的方式。一方面是没有让台湾人实践统一的确切方式，另方面是学界提出的大量“台湾”与“大陆”两个政权之间如何建立互信、互不否认的建言。处理两岸政权之间关系的“屋顶理论”堪称良药苦口，笔者认为，大陆对之恐怕是虚与委蛇的层面居多。至于“邦联”、“国协”的建言，也是“一中两国”，大陆也已拒之门外。在这样的情况下，究竟路在何方，却仍无答案。

有人期待于两岸签署和平协议，但是自1979年两岸停止军事冲突状态，迄今业已三十余年，于是人们的合理质疑是：“需要为一个没有军事冲突的状态签署和平协议吗？”如果和平协议是走向双方长期分立、“互不否认”，台湾当然也可以接受，但大陆有可能接受吗？倘若大陆既不能接受一个没有统一前景的分立分治，包括以此为前提的和平协议，又没有其他和平统一的操作方式可供选择，则随着两岸关系的长期特殊化，对于台湾而言合理的分治分立、长期拒统倾向，可能在大陆累积不满，而当崛起过程伴随的军事实力增长到一定程度，就仍可能刺激大陆以武力“实践统一”。台湾为此仍须进行军事斗争准备，与美国保持军事合作，两岸的“安全困境”未被消除。

大陆涉台立法三个层次的考量

基于上述背景分析，笔者认为，当前大陆开始思考“台湾法”，是在中国崛起以及两岸分治长期化的新时代背景下，架构一个具有合法性的统一国家法律框架的必要举措。与台湾的区隔化导向不同，大陆的这个法律框架除了要能避免台湾民意的激烈反弹，彰显尊重台湾人民当家做主的意愿，更必须有利于诱导台湾民众对于统一趋势的认可，同时彰显“一个中国”。倘若立法得当，这个举措不仅有利于大陆对台的“统战”或者“统一”，其实也有利于增加台湾的长远安全。因为一个良好的“台湾法”，将可为和平统一开辟一条道路，从而避免未来两岸关系翻转的可能。为了上述目的，大陆的此一涉台立法应有三个层次的考虑，其一是对台湾的政治定位，其二是台湾人的政治权利与义务，其三是台湾人的一般权利与义务。

就第一个层次而言，大陆曾经在近三十年前的“叶九条”时期，提出过统一之后台湾可以保留旗、歌、军队等，可见台湾的“国旗、国歌”等并不是一定要被消灭的对象，那么大陆不妨在此一“台湾法”中明确提出此点，甚至强调改变此“大陆定位”下的“区旗、区歌”应得到中央政府的同意。大陆甚至可以声称中华民国政府是做为中国一部分的台湾地区的合法政府，明确呼应台湾一些人提出的“中共保卫中华民国”的主张。这样的定位不会比要执行“非和平手段”的《反分裂国家法》更令台湾人反感，终究寻求统一是阳谋；大陆不再寻求消灭、反而包容台湾人所认同的“政治符号”与政治体制，才是具有新意之处。如此定位亦可消弭国际场合双方接触时，大陆参赛队伍对于台湾政治符号的敌对意识。

在明晰政治定位之后，其次要明确政治权利与义务。既然要明确台湾是中国的一部分，台湾人是中国公民，则台湾人的政治要求应当能在大陆的政治体制内得到疏通的管道，才显得义务与权利平衡。从法律上讲，倘若是全国人民代表大会而不是哪个党或者哪个人能够代表人民的主权。为此，大陆可以授权台湾的立法机关自行立法、选举全国人民大会代表，其名额由全国人大主席团定之；在台湾自行选举全国人大之前，由台湾民选产生的“立法委员”暂时代表出席。这样一来，要不要出席全国人大、要不要另行选举全国人大，都由台湾的“立委”们决定，就彰显了尊重台湾人当家作主的意愿，同时也给予台湾诸多政治人物实践“统一”之“神圣职责”的管道。在走到这一步之前，大陆应积极邀请两岸各级民意代表机关组团参访交流，以建立两岸民意代表之间或政治菁英之间的社群感。

立法的第三个层次才是一般权利与义务，重点在于普遍的国民化待遇。各级公职、各种专业考试，甚至入党参军等，台湾人都应该享有与大陆人同等的待遇；至于从事商业、工业的各种活动应当视同大陆一般民众，且往来两岸不必签证，更是应有之义。台人赴日免签证，前往大陆反须台胞证加签，其理安在？台湾地小人稠且较为富裕，因此对大陆民众的权利与义务较多限制，但是大陆既追求统一，又地大物博，似乎不必担心两千万台湾人真的和大陆同胞“抢工作”。随着大陆经济的进一步发展、所得的快速提高，开放的大陆将吸引愈来愈多台湾青年投身其中，而这个过程将使下一代的隔阂更快速、更有效地被消弭，从而使统一具有坚实的基础。

总之，在两岸关系的特殊形势下，不能要求台湾人先重新建立国民意识、才拥有国民待遇，相反的，应先让台湾人享有国民待遇，再逐步寻求重建台湾人的中国国民意识。大陆也不能期望“井水不犯河水”，这种心态只会有利于两岸两国的发展，反而一切努力都应导向井水可以汇入河水，否则统一意义为何？大陆应当把台湾人对大陆政治的参与，当成“新民主主义”下的“参政政党”般可以发挥有意义监督的伙伴，把台湾人视为一同改良政治以使新中国长治久安的同胞。总之，要广开门路，以使台湾人得以履行“神圣职责”。

《台湾观察》2012年10月期

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