缅甸外交转向中国应如何维护在缅利益

2015-06-10

缅甸将治理国家的重心转向经济发展和国民经济一体化，在西方经济萧条的背景下，这其实为北京提供了左右其内政与外交政策更强大的杠杆。中国不断增强的经济和科技实力是缅甸政府在其民族国家建构的新阶段必需的依靠，这正是北京促使缅甸落实联邦制并维护中国国家利益的资本。

【编者按：本文提纲挈领地梳理了近70年来缅甸国家建设的轨迹，并对中国应如何维护自己在缅利益提出建议。文章虽首发于2013年3月9日的新加坡《联合早报》，但其对中国外交策略的建议不但没有过时，反而还暗合中联部此次邀请昂山素季访华的思路。特此略作修改，以飨读者。】

近年来，除了继续改善对美关系之外，缅甸也在计划加强与其他西方国家的联系，争取借助外资来发展缅甸经济。缅甸的外交转折波及中国西南边境安全、中缅油气管道建设以及中国企业在缅巨额投资，北京必须及时调整对缅政策，但切莫草木皆兵，自乱阵脚。外交服务于国家利益，而缅甸国家利益的核心是建设统一而强大的民族国家（nation state）。只有厘清缅甸民族国家建构的脉络，中国才能从根本上理解其外交政策的演变，从而作出合适的应对。

民族国家是一个能独立自主地处理政治、经济、外交、安全、教育、文化等事务的政治行为主体，其合法性在于它能维护特定领土上认同感一致民族的利益。国家是一个政治实体，而民族则是主要基于种族区分的文化实体，两者在地缘上的重合形成民族国家。当今世界仍然是一个民族国家体系。

民族国家成员的认同感既可来源于已在的共同历史、宗教、文化、语言等传统因素，也可来源于新兴民族国家在政治、经济、社会和文化领域推动的同化举措。后者成功的经典案例是法国的民族国家建构。在百年战争之后，法国逐渐成为一个中央集权制国家，王室努力通过政治高压制造同质单一的民族文化。在某种意义上，我们可以说法兰西民族是法国国家政权炮制出来的，这与民族主义思潮孕育出德意志民族的历史大相径庭。

缅甸民族国家建设的路径基本上属于法国模式，不过迄今还是一个不合时宜的反面教材。缅甸是全球最富民族多样性的国家之一，拥有缅、掸、孟、克伦、克钦等135个民族。1947年颁布的缅甸联邦首部宪法给予少数民族各邦高度自治的权力，并在第10条规定，各邦在独立10年后都有“脱离联邦的权利”。然而，吴努、奈温、苏貌、丹瑞等大缅族主义者无视比较符合国情的1947年宪法，强行实施“一个宗教、一种语言、一个种族”的“民族建构”政策，梦想打造一个民族特性同质化的单一制国家。这是缅甸长期以来深陷内战泥潭的根源。

我们可以将缅甸民族国家的建设进程分为三个阶段。第一阶段从1944年8月底缅甸“反法西斯组织”成立，翁山出任其军事指挥，到1948年1月4日缅甸脱离英国殖民统治，宣布正式独立；第二阶段从建国到2008年2月9日军政府宣布将举办公民投票通过新宪法；随后直到现在的数年时间为第三阶段。

第一阶段的主要任务是国家建设（state building），标志是1947年缅甸本部与各少数民族在掸邦境内彬龙（Panglong）镇上签署的《彬龙协议》。它成为缅甸联邦首部宪法的基础。在1944年8月之前，缅甸也出现了民族主义思潮，但是其范围和影响有限，声势远不如当地的共产主义运动。翁山将军周旋于英国、日本和缅甸各派势力之间，最终目标是缅甸独立建国。为达此目的，翁山决定与少数民族势力妥协，通过确保地方高度自治的联邦制来实现缅甸的领土统一。毕竟，完整的领土是民族国家成立的最基本条件。

翁山将军的建国规划触犯了英国殖民当局的利益，也异于大缅族主义者的政治蓝图，导致他在1947年7月19日被吴素派别刺杀。缅甸在其身后进入民族国家建设的第二阶段。其间的历届政府，无论军人还是文官主政，都奉行大缅族主义，采用当年法国建立民族国家的模式，通过专制、战争和强制同化政策来制造共同的民族国家认同。

这一阶段的主要任务是通过高压来促进国家统一和民族融合，标志是吴努政府在1961年宣布佛教为国教，和奈温（尼温）将军在1962年政变上台后废除了保障少数民族权力的1947年宪法，全面推行集权统治。在军政府时期，大缅族主义者唯我独尊，独断专行, 非缅族完全失去自治权，被逼上梁山，不得不诉诸武力自保。

到了第三阶段，在内外交困的危局中，军人集团的部分领袖逐步认识到，当代民族国家建设的主要途径已成为国民经济一体化和社会福利的普惠，因此，他们改弦易辙，顺应世界潮流，采用经济手段来推进民族国家建设。登盛政府的策略是以半自治的民族政策笼络少数民族势力，以半开放的外交政策赢得西方支持，从而以新模式打造一个缅族主导的统一多民族国家。

缅甸当前的制度转型完全由军人利益集团主导，军人在政治上的优势地位受到法律保护。新宪法规定国防军“享有独立处理所有与军队有关事务的权力”，并声称军队要“参与和担负对国家政治生活的领导”。

在民族事务上，地方权力受到中央政府的高度限制。新宪法第261条规定省、邦行政长官由总统任命，提交省、邦议会通过，并同时规定，“在不能举证说明不符合省、邦行政长官条件的情况下，省、邦议会无权否决总统提名的人选。”更让少数民族势力深感不满的的是，总统有权对省、邦机构进行改组。

在外交领域，缅甸对西方的妥协并不是全方位的。军人集团仍然刻意打压西方支持的翁山淑枝及其领导的“民盟”势力，对与西方的安全合作持深刻的怀疑态度，对西方长期实施的武器禁运愤愤不平。

缅甸与中国拉开距离是不现实的

缅甸开始积极寻求西方的投资，但是疏离中国这个蒸蒸日上的世界第二大经济体是不现实的。缅甸工业化程度不高，技术十分落后，劳动力素质低下，其产品无法迅速进入高标准的西方市场，也很难在全球其他市场和本国市场上与外国商品抗衡。缅甸最可行的方案是把经济发展重点置于融入标准较低的东盟（亚细安）区域市场，而中国目前需要转移甚至淘汰的产能其实正契合缅甸的实际需求。

再者，从欧洲历史来看，铁路、公路、电讯、电力等基础设施建设能够有力促进国民经济一体化和民族融合，长期奉行计划经济的缅甸政府对此心知肚明。目前，中国基础设施建设业出口竞争力持续提升。在美国《工程新闻记录》（ENR）杂志发布的2012年度国际承包商225强排行榜上，52家中国公司入选，共完成海外工程营业额627.08亿美元，比2011年增加9.89%。

对经济落后的缅甸而言，价廉质优的中国工程企业依然是首选。密松水电站停工事件提醒中国企业要加强海外公关，但它本身不会影响到中缅经济关系的大局。

缅甸政府今日内政和外交政策的转变，实际上表明军人集团承认了其民族国家建设法国模式的失败，也证明在全球化大势下，通过高压打造民族国家的时代已经一去不复返。识时务者为俊杰，军政府的华丽转身既挽救了执政者自身的命运，又使缅甸的发展回归正确的轨道。

中国在缅甸的利益主要有四，即能源供应、出口市场、边境安全和进入印度洋的战略通道。鉴于缅甸政局的变化，以及美、日、欧对缅甸的拉拢，中国政界和学界开始担心中方利益受损，在对缅政策讨论中出现两种对立的声音，一派主张坚持不干涉它国内政原则，袖手旁观，保持沉默；另一派呼吁介入缅北战事，保护地方割据势力，防止缅甸全境倒向西方。

笔者以为，在当前这一特殊时期，理解缅甸民族国家建构由高压政治向经济融合方式的转变对中国外交决策层殊为关键。以此角度审视现在的中缅关系，北京更合理的选择应该是第三种方案，即基于自己雄厚的经济实力，顺势支持缅甸政府民族国家建构的新方案，积极促成军人集团、翁山淑枝领导的“民盟”和少数民族割据势力三方谈判磋商，以实实在在的联邦制重塑国家政权。军人集团、民主派和少数民族各邦形成势力均衡，实际上方便北京折冲樽俎，能更有效地维护中国在缅利益。

如果坐视缅甸中央政府在西方默许下消灭少数民族政权，那么改旗易帜后的缅甸恐怕会成为西方威胁中国的利刃。如果支持缅北少数民族势力独立，那么中国将难以影响缅族本部，既失去巨大的经济利益，又可能恶化西南边境安全环境。

缅甸的外交变轨确实有与中国拉开距离的意图，但塞翁失马，焉知非福？缅甸将治理国家的重心转向经济发展和国民经济一体化，在西方经济萧条的背景下，这其实为北京提供了左右其内政与外交政策更强大的杠杆。

中国不断增强的经济和科技实力是缅甸政府在其民族国家建构的新阶段必需的依靠，这正是北京促使缅甸落实联邦制并维护中国国家利益的资本。