两岸海洋法律制度比较

2015-08-27

两岸应加强在海洋事务问题上的沟通，以最大限度争取两岸共同利益为导向，以解决涉外海洋法律问题为契机，探索出一条建构合情合理政治关系的新路径，从而更好地维护两岸海洋权益。

21世纪将是海洋的世纪已成为人类的共识，党的十八大报告明确提出“海洋强国”战略，指出要“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”。为实现这一战略目标，除了加强理论基础与社会实践外，同样需要完善的海洋法制为其保驾护航。台湾地区四面环海，在海洋法律与管理方面具有自己的特色和优势。对海峡两岸海洋法律制度加以比较进而取长补短，改正大陆海洋法制的缺失环节，对实现海洋强国之梦具有重大意义。

海洋立法

改革开放以来，我国海洋立法工作取得巨大成就，海洋法律制度框架基本形成，涉及内容包括海洋权益、资源开发、交通运输、环境保护和海域使用等诸多方面，目前国家级的海洋法律、法规和规章有110多个，为管理海洋和发展海洋经济发挥了重要作用。然而，虽然海洋法律法规众多，但没有形成完整的海洋法律体系，在一定程度上影响了海洋综合管理工作的开展。

台湾地区自1998年1月21日公布施行《中华民国领海及邻接区法》及《中华民国专属经济海域及大陆礁层法》以来，制定大量法规以促进渔业管理和环境保护，如2002年《海洋污染环境处理办法》、2008年《渔业法》、2010年《渔业法施行细则》以及自1991年就已开始草拟的《海岸法》等。

我国大陆的法律在广泛度、完整度以及综合性管理的发展上相较于台湾地区有较大优势，但是台湾地区关于“海岸法”立法的尝试是值得中国大陆借鉴的。海岸地区处于海洋与陆地交接的带状区域，兼具海陆生态体系的双重特性，拥有丰富的自然资源，极具生态敏感性。然而我国海岸带普遍存在环境污染严重、海岸侵蚀加剧、自然灾害频发、开发利用秩序混乱等现象，对我国可持续发展造成严重威胁。然而，我国对海岸地区的管理仍只是散布在各部门法或地方性法规中，没有一部专门规制海岸地区的综合性法律。这一切都表明，对于我国这样一个海岸线绵长的海岸国家来说，海岸立法是十分必要和现实的。

我国大陆和台湾地区共同缺失一部整合性的《海洋法》来处理和应对与国家利益密切相关的海洋问题。尽管就政治因素、立法基础等各方面而言，制定《海洋基本法》的时机尚未成熟，但客观形势时不我待，因此就现阶段而言，可考虑将围绕海洋所发生的国家间关系、行政关系、刑事关系和民事关系的法律规范纳入一部整体“海洋法”，并在这一体系下，经由学界、媒体、民众广泛参与及充分讨论，形成有关《海洋基本法》立法内容的共识，再以此共识为基础，推动立法机构的立法活动。

海洋执法

在海洋执法方面，我国海洋执法主要机构包括海监、海事、海关、缉私、渔政、公安、边防等部门，各自负责其管辖事项内海洋执法。2013年通过的《国务院机构改革和职能转变方案（草案）》，对这一体制进行改革，将分散在海监、渔政、海关、海事、公安、边防等多个部门海洋执法权进行整合而重新组建中国海洋局，隶属于国土资源部。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。

虽然中国海警的成立为整合和加强海洋执法力量奠定了基础，但由于海警局的整合处于起步阶段，各执法部门并未真正融合统一，在对外执法领域通常采取联合执法，对内执法时仍保持原来的工作模式。相关制度未明确授予中国海警刑事执法权也影响相关执法活动的开展。此外，海军在我国海洋执法中机制缺位，地位未明。

台湾地区负责海上执法的机构为“行政院海岸巡防署”，由其统领处理海洋法律事务。根据台湾地区《海岸巡防法》的规定，其主要职能为负责海岸管制与安全维护、交通工具的安全检查、走私情报的收集处理以及维护海上交通秩序、海上救难、渔业巡护以及海洋环境保护等。

台湾地区综合海上执法体制更符合综合性海洋管理的需要，在执法层面上有较突出的优势。鉴于目前我国海上执法力量融合中存在的问题，可在中国海警的基础上循序渐进，首先建立协调机制，加强内部各部门相互交流和信息互换，逐步实现各部门整合，并最终将海上执法纳入如台湾地区尝试之“海洋事务部”这样整合的海洋行政机关，实现政策制定与执行的同步，进一步强化综合性海洋管理模式。

海洋管理

与海洋执法类似，我国当前涉海部门众多，具体而言，体制改革后的国家海洋局作为全国性主管海洋事务的部门，在一定程度上被赋予海洋综合管理职能。其它具体的涉海事项管理则分别由渔业、矿产、交通、海事、环保、外交、科研等海洋具体部门负责，正逐步迈向整合性管理的目标。然而在这一过程中，国家海洋局的具体职能受到各方面的限制，例如过低的行政级别使其综合管理不能很好进行，地方上各具体部门之间同样存在分工不明、互相推诿的现象。

台湾地区过去管理海洋事务采取传统分工模式，其职能分散于十多个部、会、局属机关。近年来台湾海洋管理体制不断进行改革，逐步迈向综合管理。2012年1月1日开始施行的《行政院组织法》明文规定设立海洋委员会，主要负责综合海洋事务之横向协调功能，加强海洋政策之规划及落实推动，统一各级政府海洋事务步伐。

海洋综合管理是国家海洋事务发展到一定阶段后的必然要求，是现代海洋管理的发展方向。台湾地区通过筹划设立海洋委员会作为从分散走向高度统一的过渡方案，在协调中逐步走向整合，此举值得我们借鉴。为此，我国可成立专门处理海洋事务的工作组或其它机构，由其统筹协调涉海法律事务，并对管理海洋中出现的问题给予指导、答复，以实现对海洋资源立法的统一规划与管理。此外，应设立一个整合性的法律机制，如前所述即通过《海洋基本法》来为海洋工作组或委员会提供法律基础，在法律中将其职能加以规定，明确其与其它涉海职能部门的关系，并实现中央与地方在海洋事务上的权限划分。

总之，我国在海洋法律与管理各方面仍有待进一步改进完善。两岸应加强在海洋事务问题上的沟通，以最大限度争取两岸共同利益为导向，以解决涉外海洋法律问题为契机，探索出一条建构合情合理政治关系的新路径，从而更好地维护两岸海洋权益。