金砖国家组织由巴西、俄罗斯、印度、中国、南非五国组成，成立短短数年，其外交活动迅速增多，在全球各类经济、安全论坛上为成员国争取更大发言权，还建立了新的金融机构。五个成员国均希望在国际舞台上扮演更重要的角色，然而，尽管它们在对外推动国际秩序改革方面立场一致，但内部关系却并不融洽——中印两大成员国之间存在根深蒂固的分歧。 9月3至5日，金砖五国首脑将齐聚中国厦门，出席金砖国家领导人第九次会晤。届时，中国国家主席习近平与印度总理莫迪的互动将成为举世瞩目的焦点。直到几天前，两国军队才结束在喜马拉雅山脉地区长达数月的对峙。中印关系常年剑拔弩张，不时危及两国追求共同目标的合作。 金砖国家机制的起源 “金砖国家”这一概念最早由高盛集团在其本世纪初发布的两份报告中提出。2008年，中、印、俄时任领导人（胡锦涛、辛格、普京）在俄罗斯圣彼得堡出席八国集团峰会期间举行边会，正式建立金砖国家机制。彼时，俄罗斯仍是八国集团成员，直至2014年因入侵乌克兰克里米亚而被取消成员国地位，而中印两国则作为新兴经济体代表受八国集团邀请参会。2009年，首届金砖国家峰会在俄罗斯举行，当时南非尚未加入。2010年，金砖四国举行外长会晤，同意吸收南非加入。2011年，金砖五国举行领导人会晤，在此次峰会形成的金砖国家机制延续至今。 从字面上看，“金砖国家”的英文名称恰好由巴、俄、印、中、南这全球五大新兴国家的英文名首字母组成，但作为一个多边机制，它能否像其名称一样具有包容性，让五个经济实力悬殊的成员国有空间追求长期共同利益，这一点尚不明确。当然，中俄两国同为联合国安全理事会常任理事国，在国际安全治理中的参与程度远非其它三个成员国所能及。此外，由于中俄两国均非民主国家而是威权政体，印、巴、南三国又另外单独建立了三边协商机制“印巴南对话论坛”。 金砖国家机制的使命 至少从其历届峰会的联合宣言来看，金砖国家组织成立初期的工作重点是提升新兴经济体在国际治理中的话语权。 全球金融危机爆发后，金砖国家在2009年发布的联合宣言中，强调通过二十国集团协调金融政策的重要性。不过，宣言也针对国际金融机构提出几点改革意见，以“提高新兴市场和发展中国家在国际金融机构中的发言权和代表性”，措施包括提高机构负责人和高级领导层选举的透明度。这番表述直指国际金融体系长期以来的一项不公平传统——世界银行行长永远是美国人、国际货币基金组织总裁永远是欧洲人，并表达出对西方发达经济体投票权和份额比重过高的不满。 2011年，第三届金砖峰会的联合宣言指出，“中国、俄罗斯重申重视印度、巴西和南非在国际事务中的地位，理解并支持其在联合国发挥更大作用的愿望。”尽管如此，中俄两国似乎均未采取切实行动，推动其它三国成为安理会常任理事国。2012年，在印度首都新德里举行的第四届金砖峰会上，五国指金砖国家代表了世界43%的人口，借此表达了金砖五国对提升其国际话语权的关切。之后，这类表述常见于金砖国家各类宣传材料。 近年来，金砖国家逐步加大外交互动，不仅致力于协调政策定位，还努力扩大官方和人文对话。不过，这些对话基本上都围绕非争议性话题展开。最初，金砖国家仅举行领导人会晤和外长会晤，如今还增加了财长和央行行长会议、安全事务高级代表会议、科技创新部长会议、农业部长会议、环境部长会议、紧急救灾官员会议、卫生部长会议、劳工就业部长会议、工商理事会、智库理事会、议会论坛、文化节、友好城市暨地方政府合作论坛。为记录这些会议成果，联合宣言的篇幅变得很长：2016年的声明达到27页，2015年更是长达43页。 新机构，新转折 如果说2010年金砖国家机制尚未完全成形，外界还可将其视为一个有名无实的“字母组合”，那么如今，这一机制已经发展到了不可忽视的地步。金砖国家以迅猛之势，借助这一机制向全世界声明：改革20世纪老牌国际机构已经势在必行。2012年，金砖国家将口头呼吁转化为切实行动。 在金砖国家的各项联合举措中，意义最为重大的莫过于创立金砖国家新开发银行和应急储备安排。2010至2015年间，国际货币基金组织和世行改革迟迟不见实质进展，金砖国家便开始主动采取切实行动，建立自己的金融机构。与新开发银行相比，中国牵头成立的亚洲基础设施投资银行（“亚投行”）更受关注，相关报道多如牛毛，这可能是因为亚投行的创始成员国数量更多，也可能是因为“中国崛起”这个话题更吸引眼球。实际上，新开发银行成立的初衷与亚投行一样，也是为了扩大代表性和发言权，只是该银行专注于开发融资这个领域。 如今，新开发银行已开始全面运营。银行初始认缴资本为500亿美元，金砖五国平均出资，享有平等发言权。银行总部设于上海，首任行长为印度工业信贷投资银行前首席执行官卡马特，组织架构为平等的轮值制度。2017年4月，距离金砖国家在新德里峰会上首次提出成立新开发银行仅过了短短五年，银行便向巴西批出首笔贷款。 2014年，在巴西举行的金砖峰会上，金砖国家同意设立应急储备安排，初始资金规模为1,000亿美元，旨在向面临流动性危机的成员国提供紧急贷款。正如印度政府在应急储备安排成立的新闻发布会上所言，这项安排是国际货币基金组织以外的另一种选择。 印中紧张关系影响金砖国家团结 厦门金砖峰会即将拉开帷幕之际正值中印两个大国关系紧张之时。在喜马拉雅山脉中国与印度及其盟友不丹存在领土争端的地区，中印两国陷入长达整个夏季的军事对峙。无论从这场对峙的持续时间之久，还是从中国官方媒体的措辞之强硬来看，这场对峙都不容小觑。 中印两国的分歧暴露出金砖机制的问题，即五大成员国除了同为非西方世界大国外，并没有多少共通之处把它们凝聚起来。由于中印两大成员国长期存在矛盾，且至今仍不时爆发冲突，除了非争议性的问题，金砖国家很难在其它问题上达成一致议程。印度和中国有时也会共同致力于推动全球治理体系改革，例如两国在金砖机制下所做的努力，但这种情况属于少数。至今为止，在安理会五大常任理事国当中，中国仍是唯一未明确支持印度获得安理会常任理事国席位的国家。 尽管金砖国家组织中有两大成员国不时陷入紧张局势，但该组织仍以其独特的合作机制冉冉升起于世界舞台。除了经常举行引人瞩目的国际会议以外，五国主要围绕各成员的国内议题展开合作，如前文所述的农业、教育、卫生、旅游等。考虑到五国对经济增长和发展的重视，这样的议程安排也属意料之中。 金砖国家也同意开展安全合作，每年举行安全事务高级代表会议，在联合国协调发声。7月，五国领导人在德国汉堡二十国集团峰会期间举行非正式会晤，为即将到来的厦门峰会热身。会后，莫迪发表声明，敦促各国坚决采取有力措施，共同打击恐怖主义。然而，厦门峰会的东道主中国拒绝将起源于巴基斯坦的恐怖主义活动纳入正式会晤的议程。 金砖国家外交活动日益频繁，但似乎始终围绕“保险的”议题展开，既不涉及争议性话题，也不会引发双边分歧。这些议题的落脚点无非有二：一是强调五国总人口占全球人口的43%，二是对提升五国在国际治理，尤其是在金融治理方面的代表性表示强烈关切。如今，金砖国家扩大了磋商范围，增加了智库论坛、工商论坛、友好城市、创新等主题，但均不涉及争议性话题。尽管金砖五国在创建新金融机构方面速度惊人，但对根深蒂固的分歧却迟迟未着手解决。 展望厦门峰会及金砖国家机制未来道路 每年，金砖峰会东道主都会设立一个峰会主题，今年，中国将厦门峰会的主题设为“深化金砖伙伴关系，开辟更加光明未来”。八年来，金砖五国确实深化了伙伴关系，将“金砖国家”这一概念打造成切实的机制，展现了它们设立自己当家作主的新型金融机构的能力。不过，举行在即的厦门峰会将成为中印刚刚结束持久军事对峙后领导人首次会晤的场合。金砖五国如何处理近期中印紧张关系造成的影响，必将为金砖机制今后的走向定下基调。换言之，假如金砖国家组织无法应对这两大成员国的严重分歧，还能迎来“更加光明未来”吗？ 如果金砖机制真的无法调解中印分歧，那么说明该机制的优势只限于在西方主导的国际金融体系外打造替代方案，而在解决成员内部的严重问题方面却束手无策。金砖国家机制是将继续发展，还是仍在仅有的共通之处上打转，厦门峰会将见分晓。
本文译自美国外交关系协会How the BRICS Got Here一文，经批准翻译并收录于《习近平：2017中国主场外交全球评论与报道选辑》。欲了解更多有关中美外交政策的分析及专家见解，请前往CFR.org.
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