沪外滩踩踏调查报告评析

2015-01-26

上海可广泛吸取其他城市的先进经验，结合最新的预测技术，逐步建立起行之有效的管理措施，以提高对突发安全事件的防范和处理能力。

2014年12月31日23时35分，上海市黄浦区外滩发生踩踏事件，造成36人死亡，49人受伤。事件发生后，中央领导作出重要批示，要求上海市调查事件发生原因，并吸取教训。外滩踩踏调查报告最终于事件发生后21天的1月21日公布，报告指出：事发当晚，外滩风景区聚集巨大人流；黄浦区政府和相关部门领导缺乏公共安全风险的防范意识；再加上事发当晚预警不足、应对措施不当，是造成此次事件的主要原因。报告分析造成事件发生的五大原因：

1.   对活动风险未作评估。大量市民游客认为外滩风景区仍有新年倒计时活动，加上附近地区举办的相关活动，吸引了部分市民游客前来。黄浦区政府没有进行活动风险评估，导致判断失误。

2.   新活动变更的宣传不足。新年倒计时活动安排变更后，主办单位没有广泛发布新活动信息，导致信息公告不及时、不到位、不充分。

3.   预防准备不足。黄浦公安分局未对外滩新年倒计时活动进行安全评估，亦未对外滩风景区安全风险进行评估。此外，在外滩事发地一带，黄浦公安分局仅布置了350名民警、108名城市管理和辅助人员和100名武警，安保人员配置严重不足。

4.   无实时预警。报告提及黄浦公安分局并没有执行市公安局每半小时上报人流情况的要求，也没有报请黄浦区政府发布预警，因此未能控制事态发展。

5.   现场处置不当。针对事发当晚持续增加的人流量，在现场警力不足的情况下，黄浦公安分局未向区政府和上海市公安局报告情况，也没有提出增援需求。

在对事件原因进行深入剖析的基础上，报告提出五大建议，包括健全安全责任制、加强安全管理、落实监测预警、实施应急联动和加强宣教培训等。

上海外滩拥挤踩踏事件发生后，香港兰桂坊的例子屡屡被人提起。1992年12月31日晚，在香港兰桂坊聚集了大批市民及游客庆祝新年。接近元旦倒数时，在场已聚集近2万人，场面开始失控，造成多人死伤的踩踏事件。为了避免惨剧重演，香港政府逐渐建立起成熟的应对机制，包括利用传媒提早公布封路措施、安排单向人流、要求公共交通工具配合疏导、安排医疗队现场候命等。香港现时采取的预警和人流管制措施和安排，值得上海及其他内地城市加以参考。

1.   落实安全责任制。进一步健全安全责任体系，全面落实管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全，切实把安全责任逐级落实到基层、落实到岗位、落实到人头。要严格落实政府部门监管责任，坚决把好每道安全关。

在报告中建议”切实把安全责任逐级落实到基层、落实到岗位、落实到人头”。换句话说，就是要落实对直接负责的官员进行问责。上海市政府在公布踩踏事件调查报告的同时，对被指主要责任的、在黄浦区政府任职的、包括区委书记和区长在内的11名官员进行记过、免职等处分。调查报告建议处分的11名官员中，只有两名是上海市公安局官员。

根据上海市监察局的解释，这是“依据中国突发事件应对法的规定，县级以上人民政府，对本行政区域内的突发事件应对工作负责”，因此调查认定，“黄浦区政府对事件具有主要管理责任，上海市相关部门对事件负有指导监督责任。”虽然，上海市相关部门在监督上有失职之嫌，但调查报告并没有提及上海市领导、市政府所应承担的责任。此外，由于上海市处理此次事件的主要依据是《突发事件应对法》，故此将”跨年夜踩踏”定性为“事件”，而非“事故”。

有意见认为，主导调查的是上海市政府，而非国务院派出的调查组；同时是根据《突发事件应对法》追究事发地所属的行政区政府（县级以上）的责任。因此，在处理上会有所偏颇。

2.   加强对人流的安全管理。要按照国务院《大型群众性活动安全管理条例》，对大型群众性活动严格依法审批，落实相应监管和防范措施。并尽快制定大型群众性活动安全管理实施办法，加强对公共场所群众自发聚集活动管理。

上海在踩踏发生之后，上海市政府也开始采取类似香港的做法，处理节日及庆祝活动，包括取消了三大传统贺年灯会；以及对人流聚集的招聘会也实施限流措施等。在内地其他地方比如郑州，也因为这次事件而取消一些大型的演唱会；在北京，甚至有超市接到通知，要取消促销活动，以避免人群聚集引发意外。

3.   加强监测预警，提升突发事件防范能力。健全预警管理机制，针对不同突发事件，完善预警标准和响应措施。进一步加强重点环节、重点领域和重要时段的现场情况监测。及时启动相关应急预案，采取限流、划定区域、单向通行等交通管控措施，重点加强台阶、扶梯、连接信道等特定区域的人员流动管理。

香港自兰桂芳踩踏事故至今，香港警方每逢节日及庆祝活动，都会实行人流管制，限制进入活动场所的人数，并引导人群朝单一方向行走。另外，每年在新年前夕、圣诞节、平安夜等节日期间，香港的各种公共交通工具都会加开通宵服务，以疏导人流。上海市政府现时提出的限流、划定区域、单向通行等交通管控等措施，都与香港现时得采取的措施相类似。

此外，上海市政府现时提出的有关预警措施，其实可以藉移动技术和大数据技术的手段加以实现。上海市政府可借助一些大数据技术手段，对参与大型活动的人数进行评估。藉此，政府可有效评估人数、调配人手、制订有效的人流管制措施等。此外，人群位置数据转化为动态地图，方便于政府对人群的数字估算，也可用于调节人流管制，例如封路时间长短，何时可放行车辆或行人等等的决策。

4.   加强应急联动，应急处置能力。进一步规范应急联动体制机制和响应程序，强化指挥协同，提升应急联动处置效能。严格落实重要节假日及重大活动前后领导值班带班制度。要按照突发事件信息报告规定的时限要求。

香港医疗辅助队于1992年成立应急特遣队，成员除专业的医护人员外，还有从其他机构借调的队员，是医疗辅助队内专为应付特别灾难而成立的队伍。在香港发生特别灾难时，应急特遣队会派遣队员协助现场医护人员处理伤者。除此之外，应急特遣队在医疗辅助队队内推广灾难医疗，使到医疗辅助队其他部门的队员在灾难事故或一般意外上能保持高效率的处理能力。上海市政府也可仿效香港的应急特遣队，在面对发生在公共场所的群体性安全事件，可启动应急机制，派出应急特遣队协助。此外，由于现时上海市各部门对其应付群众事件的职责比较模糊。因此，有关政府机构需进一步规范应急联动机制和程序。

5.   加强宣传，提升公共安全意识。加强群众的公共安全教育。依托传统媒体和新媒体，开展公共安全知识普及。推动市民参与应急演练和宣传教育，共同树立忧患意识，增强安全防范知识，提高突发事件应对能力。

政府有关单位，将对全市各旅游景点、学校、地铁等人员密集场所，进行公共安全检查。并适时在全市各重要公共场所，设立显示屏、户外广播等安全提示设施，向群众宣传公共安全教育。

结语

作为内地现代化大都市，上海的硬件建设已达到国际先进水平，但在城市管理如公共活动的人流管理水平上，仍有很多可以提高的空间。上海可广泛吸取其他城市的先进经验，结合最新的预测技术，逐步建立起行之有效的管理措施，以提高对突发安全事件的防范和处理能力。