正当蓝绿两大阵营为明年一月台湾大选打得如火如荼之际，马英九10月17日在宣布“黄金十年”政策时，突然提到两岸和平协议一事。此事立刻引来国际媒体的关注和台湾内部的争议，民进党则紧接着就此展开批评攻击。结果，“总统府”于19日发表紧急新闻稿，20日晨马英九再度亲上火线，说明不排除以公投方式处理此一问题，后来又再说不要说未来四年，甚至十年此事恐怕都不易实现。有关两岸和平协议，问题越来越复杂，条件越来越多。
其实，若从原则面、战略面来看，没有人能说马英九的主张有任何错误，因为台湾民意确实有希望两岸关系稳定化、机制化的主张，即使连民进党也不敢说反对两岸应达成和平、和解共识，建立某种可长可久的机制。但若就战术面而言，许多人就认为，马英九在选前丢出这一具有潜在争议性且极易被对手阵营炒作的话题恐怕未必得宜，后来马英九的民调节节下滑恐怕多少都与这种不必要的战术性失误有关。
和平协议其实是一个非常高难度、相当复杂的问题，两岸迄今连政治性的对话都还没有正式展开，更不要说是难度更高的政治谈判。从政治对话到政治谈判之间还有好长的一段路要走，而且期间还要讨论两岸定位、结束敌对状态、建立军事互信这些问题。在这些问题都还没有头绪之际，却突然丢出一个一般认为比较属于终级式或较高阶的和平协议，实在让人有点莫明所以，难怪在台湾内部引起争议，让民进党抓着猛打。
西方相关研究可供参照
下面，笔者谨以西方有关和平协议的研究结果做为参考，来看看两岸未来在尝试签署和平协议时应该注意的事项，以及推动的步骤。西方的研究成果绝对与冲突无关，但其研究的对象遍及全世界的冲突地区，其所归纳出来的一些原则和经验法则对两岸决策当局应该都有一定的参考价值。就某种程度上来说，笔者发现，两岸当局未必熟悉外国的经验或理论，但在两岸互动的实践过程中，在很多面向上已经展现出了同样的作为模式，值得肯定。
遍查西方典籍，在谈到和平协议问题时，多半由相关国家的具体和平安排过程出发，如以巴冲突、苏丹达富尔问题、斯里兰卡内战、越南停战协议、南斯拉夫分裂冲突以及海地、索马里内乱，探讨不同地区和国家和平协议安排的困难及其失败的原因，各具参考价值。其中，尤以联合国政治事务政策计划小组负责的联合国维护和平数据库中的《和平协议》（Peace Agreements in UN Peacemaker Databank, Policy Planning Unit, Department of Political Affairs, United Nations）及以色列特拉维夫的全球危机解决中心（Global Crisis Solution Center）所编撰之《和平协议及其失败》（Peace Agreements and Their Failures: Factors Affecting the Process plus Negotiation Checklist）特别具有代表性。
根据前述专业研究，签署和平协议所涉事端相当复杂，其中有谈判前的协议（pre-negotiation agreements）中程或初期的协议（interim or preliminary agreements）广泛或架构性的协议（comprehensive or framework agreements）以及执行协议（implementation agreements）等等。另外，若就和平协议的本身来说，又可细分为协议的结构与内容（structure and substance of agreements）、协议的组成（components of peace agreements），其中包括程序性部分（procedure components）、实质性部分（substantive components）和结构性部分（organizational/institutional components）。至于建构和平协议的步骤，则还应包括对过去的不公不义的纠正（addressing injustice），保证安全（security guarantees），互惠和解、互信建立及关系正常化 （reconciliation, trust-building, and relation normalization）等等。每一个过程都相当复杂。
显然，和平协议不但有不同的阶段和组成内容，而且还会是一个发展的过程，不可能一蹴而成。
进一步来看，过去西方的实证经验也显示出，在研议和平协议时，涉案双方必须要有一个“共同而且是可以达成的目标”（mutual and attainable goals）。双方高层的沟通管道必须维持畅通，以避免冲突误会和危机的发生；彼此都要有同理心，理解对方的困难所在，不要强人所难（这是最困难的部分）；彼此都要进行社会各阶层的内部整合工作，整合成高度的社会共识（在当前的台湾这点尤其重要）；虽然某种程度的外部压力或能迫使系争双方必须信守和平承诺，但共同的统一战线也可以将双方绑在一起，共同对付来自外界的政治、经济及军事或社会压力。这些经验看来都值得大家思考。
于此，大家也不妨更进一步来探讨达成和平协议的基本原则问题。所有各方必须理解：第一，没有和平是不经妥协的；第二，和平必须是社会大多数成员的共识；第三，和平必须能够带来好处；第四，和平所带来的利得必须能够让社会接受；第五，要达成和平必须要有决心和意愿；第六，和平虽然不保证未来的互动，但良性的互动有助于维护脆弱的和平；第七，和平通常必须受到第三者所支持，即使这种支持有时只是形式上的；第八，停火期间越长，双方越难进入和平协议，因为这种暂时的状态已经成为一种稳定的生活方式（用来解释两岸现况再恰当不过了）；第九，越多人参与的和平过程，这种和平越为坚固；第十，社会上不同阶层越多沟通与合作，将使得和平越为稳固；第十一，和平必须是被社会各界视为公正的；第十二，和平也必须看鹰派分子愿意让步的程度而定。
当然，在实务上，这既不意味满足了上述所有条件就能维持和平，也不表示缺乏了其中的一或二项就无法实现和平。过去有太多的例子证明，虽然斗争双方都表示有意追求和平，不排斥和平协议，但由于缺乏互信，彼此都出于本位思考，认为自己站在历史正确的一方，只看到有利于己的事实，以为对方会得寸进尺，担心自我克制可能会被对方视为软弱，而加强自卫的结果又被对方视为挑衅（国际关系中所谓的“镜象理论”mirror image）。由于对方的所做所为（如大陆坚持统一、台湾部分人士主张独立），所以不能给对方公正的和平，为了不能让对方有获胜的感觉，所以坚决不让步，只要求对方让步、道歉，而没有适当的回馈等等，终于导致和平无望。
另外，除了缺乏内部共识、彼此猜忌之外，可能使情况更糟的是，政治精英既可能因为准备不足、认识不清、资源分配失当而错失了和平的机会，也有可能因为个人或自以为是的集体利益，透过不实的指控来破坏和平。过去确实有许多冲突往往被用来做为解决、转移内部的政治、社会、经济矛盾的工具，把许多关键问题悬而不决也可能为未来的冲突埋下伏笔，甚至在和平协议签署之后，有些政治人物或社会特定组成分子为了掌握、操控政治、经济权力，而刻意公开或隐晦地通过各种方法，如洗脑、宣传、教育、拖延、煽动、结盟、栽赃，制造猜疑来鼓动冲突，破坏和平协议。
或许有些人并不认为西方解决冲突、达成和平协议的经验必然或全然适用于两岸之间，但其中恐怕仍有一些普世标准可供学习、参照。比如说，从学理和实务经验上看来，两岸在和平发展的过程中所能够达成的和平协议可能是多样性的（复数），每一种和平协议都有其特殊目的，有些内容可能重叠，成为引导对抗双方达到最终解决（不管是统一或独立）的重要步骤，但也可以是终极式的协议（单数）。再比如说，协议的内容必须是务实、可以执行的，而双方都应该承诺、保证和平，遵守国际行为规范，奖励和平进展，处罚非和平的举措，以和平理性方式处理潜在的威胁等等。这些都是不错的主张。
三问两岸和平协议
依据但并非全然依据前面的叙述，我们可以进一步讨论两岸之间的和平协议问题。
首先大家要问的是，两岸应不应该签署和平协议，是否应该为了协议而协议？答案应该相当明确，前者是肯定，后者为否定。在此基础上，大家不妨再进一步询问：双方的政策底线为何？或是不是要有前提？可以说，两岸问题的合理解决只有三个选项：一是军事冲突，此为下下之策，智者不取；二为维持现状，但动态的现状不易维持，而且夜长梦多；所以，第三的政治解决或为最佳上策。既然要政治解决，显然必须透过谈判；既是谈判，双方看来都需让步，各有妥协。对此，不知北京可否弱化对统一的坚持，台北能否避谈台独的主张？弱化与避谈都没放弃原则。
其次，协议必然涉及定位问题。两岸谈判、双方对等应该不是太大问题，但中华民国与中华人民共和国之间的关系究竟是内战还未结束，主权重叠、治权分立，或是两岸一边一国？坦白地说，这么高阶的政治问题完全无解。如要搁置争议，未尝不可，但既弱化了对统一的坚持，又搁置了主权的争议，签署一个没有统一、整合愿景的和平协议，胡锦涛能否摆平内部的反对声浪值得怀疑，而马英九同样得面临内部民进党的强烈、全面反对，他能走多远，签出何种和平协议同样不容乐观。对此，不知双方可否技巧地用振兴中华民族、复兴中华文化、全面深化交流、建构两岸命运共同体等愿景来避开政治语言？
第三，如果根据前面和平协议的理论出发，既然不能为签而签，但双方又要签、应签和平协议，那么大家或应再进一步讨论：到底双方是应该由原则面出发或是技术面切入？到底应先签广泛、综合性、终极式、单一的和平协议，双方表达政治意愿、立场，让两岸关系先行表面正常化后，再分头处理各类政、军、经、法律等细节；或先行分门别类、签定各式各样小的、多数的和平架构（如政治和平架构，经济合作架构，文化、媒体、教育、军事互信和平架构），等到水到渠成，最后再签终极式的和平协议，让双方关系从此完全进入正常化的阶段？这两种发展路径各有优缺点。
当前首重和平发展
最后，笔者归纳出一些看法，藉供各界思考。
和平发展并不等于和平协议，和平发展可以视为达成和平协议的一个必然过程或先决条件，而和平发展将为今后相当一段时期中共对台政策主轴。由国台办主任王毅公开及私下谈话内容来看，北京当前仍在构思、研究，希望包括台湾在内的各界人士建言献策，提供建设性意见。笔者以为，这将会是今后一段期间中共涉台研究机构的主要研究课题项目，至于要如何落实和平发展框架或建构和平协议目前似乎仍嫌言之过早。笔者判断，就现阶段而言，中共的重点还是在推动两岸关系的和平发展与正常化，然后再在过程中形塑、创造和平协议的可能。
换言之，就目前情况而言，大陆目前要做的事主要还是：第一、总结历史经验；第二，发挥政治智慧，面向未来；第三，要加强两岸交流的新方式、思路和领域。其实，中共当前对台工作重点在于搁置争议，希望先争取阶段性的成果。另外，则是希望通过共同努力、创造条件、搁置争议、相互协商、逐步发展。胡锦涛所提两岸和平协议仍是一个未来长期目标与愿景，在两岸签署和平协议之前有太多的功课得做，两岸定位、国际干预、结束敌对状态，如何签署、如何落实，实质内容、台湾民意，这些问题都有待厘清。
同样的，笔者认为，台北对于当前两岸关系的发展，也不要好高骛远，而应该抱持冷静理性、务实渐进、分阶段处理、由易而难、先经济后政治的态度和立场。当然，台北不应排斥两岸建构、达成和平协议的可能，也可以适时、主动提出此一构想，以争取国际社会和国际舆论的支持，坚守非战原则、善意原则、互信原则、渐进原则、对等原则，主权共享、治权分立原则，法制（治）原则、查证原则等等，但这将是一个艰巨、费时的政治工程。台北尤其要小心，一方面不要增加美、日的猜忌与破坏，另一方面也不要给民众太多、太高的不切实际的期望，更不要给反对党作为选战攻击的借口，以免增加解决问题的困难度。
《台湾观察》2011年11月
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