【内容摘要】学界认为，2011年是微博的元年。微博，这个140个字符的博客，已成为当前最热门的信息交流和传播工具之一，美国《时代》周刊评价它为“地球的脉搏”。以微博的发展情况来看，相比于其他的社交网站,它越来越像一个新闻媒体，而随着微博发展壮大，旧有媒介格局下的公众舆论环境受到了根本性的冲击。
如今，被誉为“杀伤力最强的舆论载体”的微博正深刻地影响着中国社会。2011年中国社会的重大事件，无论是“动车事故”、“郭美美炫富”、“随手拍解救乞讨儿童”还是“广东新塘骚乱事件”、“乌坎事件”等等，都和微博息息相连。各级政府部门也看到了微博强大的传播和互动功能，政务微博如雨后春笋般涌现。微博在信息传播、推动社会发展等方面的作用不可估量，但因为其本身的局限性和中国特殊环境，需要人们正确、客观、深入地认识微博，对微博的管理也亟须与时俱进。
如何有效地管理微博，引导正确的舆论方向，不断考验着执政者的智慧。本报告旨在通过对微博这个新载体的观察与研究分析，对微博的善用、管理提供建设性的建议。
【关键词】微博 政务微博 意见领袖 网络发言人 实名制
如何打造有影响力的政务微博
信息化时代，已经没有哪个国家的政府部门或哪个企业不受互联网的影响，尤其是世界上最大的互联网国家——中国。作为一种新型的政府管理方式，网络问政从2008年开始起步，2009年走热，2010-2011年达到了高峰。政务微博是网络问政的一种新的表现形式，以其互动性强、传播迅速等特点，具有其他网络平台无法比拟的优势。在中央政府的鼓励和支持之下，各级政府及机构、各级领导干部开通微博蔚然成风。
国家行政学院电子政务研究中心今年2月发布的《2011年中国政务微博客评估报告》显示，截至2011年底，全国党政机构微博已达32,358个，2011年政务微博的数量增长了5倍，遍布全国各个省级行政区。（图一）
政务微博改变了政府参与社会管理、与社会公众互动交流的方式。然而，如何经营管理好微博，把其打造成信息公开、倾听民众呼声、形象良好的平台，是考验政府管理能力的一个全新课题。
本课题组对经过注册认证的政务微博进行了长期的观察与研究，发现普遍存在有以下几点问题：
第一，任务式的开通注册，令政务微博沦为摆设。有相当一部分政务微博的注册更像是在完成一项上级摊派的工作任务，或是在突发事件或者特殊时期应对危机匆忙注册开通，过后便丢荒，并没有把微博作为一项常态工作来对待，长期不更新或信息更新没有规律，信息发布不及时等等。有的政务微博开通以后就没有发言，有的微博是一天发几条，接着几天甚至几周没有信息发布。曾有国内某政府机关部门开通微博后一段时间内只发布了3条信息，并且关注对象只有日本艳星苍井空一人。这样的政务微博即使开了，最终也沦为“作秀”，也只会让网民加深对政府部门的某种偏见，不但不能起到良好的传播和沟通的作用，还影响了政府形象。
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图一：政务微博、政府官员微博地区排行榜
（来源：《2011年中国政务微博研究报告》）
第二，没有明确定位，管理员经验不足，使用不规范。政务微博应该是立足于所服务的对象来发布信息的。但就我们的观察，目前很多政务微博似乎并没有明确定位，微博发布的内容很大部分都是抄摘名言或者转载段子、笑话。政务微博不同于个人或者其他商业营销类的微博，它是政府部门的一种工作方式，应该有所为有所不为。商业或者个人微博可以八卦，但政府微博不可以；歌星演员微博可以互相骂战，发泄不满，政府微博不可以；民众微博可以关注艳星、转载黄色段子或者笑话，政府微博不应该；普通微博可以想说就说，不想说就一年半载不说话，政府微博却不能如此随心所欲。
第三，缺乏与公众的有效互动，应对能力弱。政务微博在网上只是一个账号，背后却是一个代表政府形象和管理服务功能的窗口，网民就是到政府服务大厅办事的群众。然而，仍有不少政务微博忽略到这个特殊窗口办事的网民，只顾自说自话，例行公事般每天发布几条信息，对网民留言不闻不问，影响网民参与的积极性。一个不与网民互动、不回应网民呼声、漠视群众意见的政务微博，其存在的形式意义大于实质功能。
第四，缺乏包装与营销，影响力有限。课题组对在新浪微博和腾讯微博中关注人数较多、运作良好的“@北京发布”、“@中国广州发布”、“@平安南粤”、“@微成都”等政务微博进行跟踪观察发现，这些人气较旺的政务微博所发的微博，原创较少，转发较多，每条微博下面的转发和评论寥寥无几。如“@平安南粤”虽有260多万的关注，但是转发和评论基本上都是二、三十个，过百转发和评论甚少。而新浪微博和腾讯微博里的一些意见领袖，一条原创微博动辄一个小时内就有过千条的评论和转发。由此可见，政务微博仍处在初级使用阶段，没有一套宣传推广自己的策略，缺少有影响力的意见领袖支持，也没有提高粉丝数、转发数、评论数的具体措施和方法。
各级政府部门对政务微博的管理应该多吸收网络上一些成熟的经验。我们建议，可以从以下几方面着手予以整改完善。
首先，因为网络问政、政府机构开通微博已是普遍趋势，那么就应当把政务微博纳入政府日常工作之中。要像其他工作一样，对责任人和管理者实行绩效考核，以评估其使用效果。
其次，网络问政是政府职能部门实行社会管理、服务大众的现实工作在虚拟网络空间的一个延伸。因此，政务微博要定位于政府的基本职能，明确工作的目的是要成为提升政府工作透明度和公信力、加强与公众互动交流、展示地方或部门特色的平台。因此，在政务微博的运作和发布上，要紧贴服务对象，注重发布内容既要严肃、权威、及时、准确，文字风格又要通俗易懂、平易亲切，并具有鲜明的网络特色。管理政务微博的工作人员必须认识到，互联网是一个平等、开放、自由的平台，政务微博要从管理的思维转化为服务的思想，面对网友提出的问题或发泄的不满情绪要有足够的耐心回答和解决问题的行动，这样与民众的沟通才能畅通有效。
再次，政务微博和商业微博、明星微博一样，要提高关注度，提升影响力，就要注重微博的推广和营销。建议应当有一个专职负责政府微博“营销”工作的团队，这将有利于提升政府利用互联网开展各项工作的效果。具体做法可以考虑通过大的门户网站首页链接或者索引，关注粉丝、听众多的媒体微博、意见领袖微博，又或是通过广告、手机信息等多种渠道来宣传推广政务微博。另外，也可以制作一些如旅游指南那样的政务微博使用手册，派发给市民，让更多的人了解关注政务微博。
如何健全网络发言人制度
人民网最新的一项调查显示，网络作为首发信息源的比例已经高达67%，越来越多的热点事件不再是通过传统媒体，而是通过网络被迅速炒热、放大。十年时间不到，中国已经成为世界上最积极也是最大的借助网络发布政府信息的国家。
在互联网的大潮下，各级政府正在从上个世纪末学会与媒体打交道中，直接跳到了学习如何面对庞大的网络受众的新阶段。“网络新闻发言人”制度在最近五年内从无到有，迅速成为世界其它国家少见的具有中国特色的制度。“网络新闻发言人”的出现，是网络问政的一种形式，是传统新闻发言人制度的延伸，是政府希望与网民“零距离”接触的积极尝试，也是与时俱进创新政府管理模式，推广科学发展观，构建和谐社会的重要创举。
中国为什么要创立“网络发言人”制度？目前西方国家各政府部门虽然也有官方网站，有公告牌，但设立“网络发言人”的还相当少。这一举措出现在中国，不是没有原因的。
首先，这和我们传统的“发言人制度”不能符合社会发展有关。只有在传统的发言人制度无法满足媒体与公众的时候，才需要设立“网络发言人”制度，而随着网络信息的爆炸，那种定期举行记者发布会的制度，显然不能满足大众对信息的需求。
其次，“网络发言人”的受众是公众（网民），而不是传统发言人制度所面对的主流媒体。
最后也是重要的一点，传统的发言人制度定期、定时，无法适应当前社会转型，突发事件频起，网络上公众舆论一日三变的现实。设立“网络发言人”就是针对当今中国突发事件频繁的现实。
根据我们过去五年对全国尤其是广东、广州地区网络发言人制度的观察与研究，我们提出看法与建议如下：
第一，“网络发言人”制度从被动走向主动而逐步发展。
从江泽民主席大力主张与支持发展互联网，到胡温时期中国互联网得到突飞猛进的发展，显示中国党和政府对互联网的发展是支持的。互联网给社会管理开辟了一个广阔也是全新的天地。如何管理互联网，从最初的“摸着石头过河”，到用科学发展观作为指导，纳于社会创新管理之中，走过了一个过程。这个过程并不平坦，一度网络事件成为社会不稳定的主要原因，真相与流言并行，给政府造成了很大困扰。在这种情况下，我们看到，“网络发言人制度”其实是被“逼”出来的，是被动的。
2009年之前，地方政府和中央部委也有通过互联网出来发布信息、“辟谣”的，但并未形成制度。2009年是中国各级政府“网络新闻发言人”纷纷从现实走向网络的开始：7月，云南省发起各级政府部门建立“网络发言人制度”，这是中国省级政府机关首次提出要建立该制度；8月，广东省工商局开始以“广东省工商局网络发言人”的网名答疑网友，成为广东省政府职能部门历史上第一个“网络发言人”；9月，贵阳市政府宣布正式启动市政府系统“网络新闻发言人”工作。
尝试性的“网络发言人”制度在广州、云南起步伊始，就得到了广大网民的欢迎。2009年，《中国青年报》社会调查中心通过北京益派市场调查公司进行的一项调查就显示（3,009人参加），80.3%的人希望自己所在省市政府设立“网络新闻发言人”，64.5%的人认为“网络新闻发言人”的设立表明政府对民意的重视。
从2009年开始，各级政府对设立“网络发言人”从被动走向主动，其中广东省和广州市都是走在最前列的省市。这与广东作为改革开放排头兵的地位是相符的。
据中共广东省委党校2010年对全省90名中青年干部学员认识互联网的一项匿名调查数据显示，被调查的干部学员100%都上网，而上网的主要应用是浏览新闻（图二）；92%的干部学员认为政府设立“网络新闻发言人”是必要的，69%的干部学员对政府网站平台发布信息的“权威性”是认可的。
另一项南方电视台2011年的调查显示，在全国的微博注册用户中，广东省是名列第一的，而且非常活跃，信息的发送量最多。
这两项调查说明，从政府部门到民间社会，政府推行网络新闻发布制度的环境和条件都是成熟的。
（图二）广东省中青年干部对网络的应用调查
（来源：中国政务信息化网）
第二，网络发言人制度成效日益昭显。
我们以广东为例进行观察与统计。至2011年9月，据不完全统计，在新浪微博上实名认证的广东省各级政府部门的网络发言人，政府和外宣部门有21个，其他机构58个。佛山市是行政部门注册微博发言、与网民互动最多的城市，几乎覆盖到每个区每个街道办事处。广东省公安系统是注册最早、最多、网络信息发布运用得最好的政府部门，注册了126个微博，囊括全省各级的公安部门。
我们对广东省公安厅的腾讯微博（广东省公安厅的“网络发言人”）所做的跟踪调查显示，从2010年10月到2011年4月，在七个月时间里，广东省公安厅的腾讯微博辟谣达32次之多。从读者跟贴与回复中可以清楚地看到，每一次都取得了及时效果。
不需要聚光灯，不再需要预先排演，不再需要场地，也不必为挑选媒体而烦恼，政府“网络发言人”制度凭借着互联网而显示了独特的魅力。设立政府“网络发言人”制度，令正确的信息能够及时上网，深入网民之中，及时破除谎言，阻止流言，这正是网络发言人制度最大的作用。
“网络发言人”制度是权威部门发布权威信息的平台，在应对突发事件中有着传统发言人制度与传统媒体无法比拟的作用。“网络发言人”能及时快速地发布有关信息，防止谣言的传播，稳定人心。2011年6月份广州新塘骚乱事件中，广州公安的“网络发言人”发挥了极其重要的作用。据我们的一份调查显示，当时在腾讯微博与新浪微博中搜寻“新塘事件”的用户中，有54.3%的用户看到了广州公安“网络发言人”的帖子（直接阅读或者通过他人转播、引用）。这些人中只有16％左右的表示他们也从其它途径（指电视与传统媒体等）看到了广州公安部门的消息。这说明，有相当一部分人是通过微博了解到官方发布的消息的。
第三，按照网络规律来发展“网络发言人”制度。“网络发言人”制度作为传统新闻发言人制度在互联网空间的延伸和拓展，还是一个新生事物。我们必须看到，“网络发言人”制度同传统发言人制度有很大的不同，如果我们借助互联网设立“网络发言人”制度，但思维却依然停留在“传统发言人”制度阶段，肯定是不行的。
公众对网络新闻发言人有什么期待？调查显示，“用事实说话”成为最大期待，81.1%的人选择此项；其次是“对网络舆论迅速反应”(72.4%)；50.3%的人认为应熟悉互联网传播的技术手段和规律。另外，63.2%的人希望“网络发言人”别使用“外交”辞令；71.0%的人表示，“网络发言人”应尽量避免套话官话，否则无非就是“传声筒”。
“用事实说话”可能是传统与“网络发言人”制度的唯一相同之处，接下来的几项则都给我们的政府提出了一些全新的要求。从民意调查中，我们总结出一个重要的特点：“网络发言人”必须熟悉网络，尽量使用网络语言。另外，“网络发言人”必须要把网民同以前坐在记者招待会现场的媒体人区别开来：他们匿名，他们为数众多，他们无所不知，他们对你不会客气。这要求我们各级政府不但要设立“网络发言人”制度，更要去根据网络的实际情况，认真学习和掌握网络的特点。我们认为一下几点值得重视：
第一，挑选部门中最熟悉网络的官员担任发言人。他不但知道本部门的负责人想说什么，更要知道网民们想听什么以及不想听什么（套话、官话、废话）；
第二，定期对“网络发言人”进行培训，挑选一些网络中的意见领袖同他们交流。网络舆情看似混乱，其实也有一定的规律，从一个消息的传播到一条流言的形成，对于熟悉网络的人士，并不陌生。如果各级政府的“网络发言人”真正了解网络，与网民们打成一片，对引导舆论导向，无疑是大有裨益的。
当然，真实性始终是政府发言人的生命线。“网络发言人”所发布信息的真实性、权威性成为网民们最关心的问题。广东省党校对中青年干部学员的问答调查也显示，他们对政府网站平台发布信息的“权威性”比较认可（图三），但对政府网站平台发布信息的“真实性”不大认可（图四）。
（图三）：对政府网络平台发布信息的“权威性”调查（来源：中国政务信息化网）
（图四）：对政府网络平台发布信息的“真实性”调查（来源：中国政务信息化网）
以上调查显示，无论是政府部门自身的公务员，还是普通的网民，对政府网络平台所发布信息的真实性的认可都不高。因此，“网络发言人”未来的发展如何，归根到底还是必须回到大力推进政府信息公开的现实进程中来。
提高“网络发言人”的政策水平、解读能力、对网络舆情的观察力和敏感度，建立一支幕后的工作团队，健全收集、分类、交办、督查、反馈的网络问政链条，这是“网络发言人”制度未来亟需提高之处。
根据我们对广东“网络新闻发言人”的详细数据统计，结合对全国政务微博统计数据的分析，我们认为应该逐步建立各级政府与各部门的“网络新闻发言人”制度。根据新浪微博实名认证的广东省省、市级政府部门的微博资料以及上海复旦大学传播研究中心最新的调查（图五）数据，我们发现，公安系统的网络发言人微博占了总数的77.3%。相比于公安和司法系统，其他系统如食品安全、卫生、教育、安全监督、环保、建设、国土等与民生息息相关的政府部门尚欠缺网络发言平台，而近年频发的各类社会事件中，绝大部分和这些部门相关。开通这些部门的网络发言平台是很有必要的，应该及时跟进的。
图五：全国政务微博、官员微博部门排行榜
（来源：《2011年中国政务微博研究报告》）
实施“微博实名制”须做好立法
中国于今年三月初正式实行“微博实名制”。此举便于网站与网络管理部门监控网络，及时对不法行为采取行动，同时实名制也对使用者有一种无形的约束，对谎言制造者有一定的威慑作用。但微博实行实名制有利有弊，作为管理者，一定要有清醒的认识，避免产生副作用。
购买服务器、设立网站、通过服务商在家里上网，世界各国包括中国都是“实名制”的，西方几乎所有国家在家里安装网络都需要登记用户的名字，在大多数国家购买上网卡也需要实名登记。但这种“实名制”同我们现在所说的微博实名制，网站实名留言、设立博客需要填写实名资料等并非同一种“实名制”，必须加以区别。
就网络上的资料显示，世界上没有几个国家实行微博实名与留言实名。网友在网站注册、留言时，一般都不需要提供任何真实的个人资料。鉴于微博实名制并不多见，我们须分辨这两个“实名制”的区别。
购买服务器、开设网吧、建立网站与在家通过服务商上网提供的实名信息，是购买电信部门服务时候必须提交的，属于生意往来与商业范畴。在网络犯罪发生的时候，警察机关可以通过合法手续查到网络使用者。而商户（用户）提供的实名资料与个人隐私，是由双方签订的合同保护的，只有少数受到法律约束的人士知道并承担泄密结果。国家公权力要想查证，必须通过严格的法律审批手续，和办理搜查证与逮捕证差不多。
但目前想推而广之的“微博注册实名制”、“网站留言实名制”，则把实名制的范围扩大到任何使用网络的人，也使得网民的公民资料与隐私掌握在成百上千的网站手中。且不说这些网站是否同用户签订了隐私保密合约，也不说那么多网站的人员素质不一，就说这种信息规模，当今世界上几乎没有几个国家能够做到这样的保密。例如，仅仅新浪微博的用户就上亿，上亿个身份证信息与个人资料、IP 相关的私人地址，新浪制定了怎样的保密机制不泄露这些资料？有什么法律来保护用户的隐私，监督网站履行他们对公民个人资料的严格保密？这都是管理者必须面对并解决的最大问题。
鉴于行业标准不可能保护如此庞大的公民的个人信息，工信部直属的中国软件测评中心联合30多家单位起草的《信息安全技术、公共及商用服务信息系统个人信息保护指南》已正式通过评审，正报批国家标准。然而，保护公民的个人资料与信息，仅仅是此类没有强制约束力的法规，是远远不够的。保障公民个人信息与隐私的只能是《宪法》与刑事诉讼法。宪法与法律既保护公民言论自由的权利，又坚决打击违法犯罪行为，对公权力也具有法律约束、限制与制衡。
我们认为，在实行微博实名制的时候，政府相关部门要切实做好立法，有健全的法治保护公民的个人信息与隐私，以法治保障自由，以法治打击犯罪。
参考文献
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