天大研究院特约研究员 蒋朝阳
2021 年9 月5 日，中共中央国务院发布了《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（下称“总体方案”），9 月17 日横琴粤澳深度合作区管理机构挂牌运作。根据“总体方案”第一阶段目标任务，合作区在管理体制、重大政策落地、规则衔接机制对接、产业资源聚集、促进澳门适度多元等方面取得了阶段性成效。
一、合作区发展现状
（一）总体情况
经济运行稳中有进。截止2022 年9 月，合作区地区总产值223.27 亿元，一般公共预算收入200.27 亿元。其中，澳门元素明显增长。截止2022 年底，澳资企业超过5000 户，注册资本总额突破1400 亿元。
1、治理体制机制运作顺畅。除了在管委会内的合作外，澳门成立了合作区澳门办事处，建立执委会、省派出机构、管委会成员单位的联席会议制度，与珠海市人大常委会建立“立法直通车”，涉合作区立法项目“随报随审”。
2、规则衔接机制对接、琴澳一体化发展的制度性安排相继落地。如广东省人大常委会公布的《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》（下称“条例”），海关总署为配合“澳车北上”，出台免担保的政策及20 项支持和服务横琴粤澳深度合作区建设措施。
此外，个人所得税、企业所得税“双15%”优惠已落地实施。鼓励类产业目录、放宽市场准入特别措施、金融支持合作区建设等文件正在加快出台。计划3 年内开展100 多条规则衔接具体事项，完成知识产权、商事登记、教育卫生、文化体育、青年发展等规则衔接研究。
3、坚持实业优先、澳门所需、横琴所能，促进“四新”产业发展。颁布促进集成电路发展、金融产业发展、支持澳资企业发展文件。优化营商环境方面，在全国率先实现商事登记“跨境通办、一地两注”，澳门投资者在澳门可办理合作区商事登记。
4、推动琴澳社会民生深度融合，拓展澳门居民生活就业空间。“澳门新街坊”项目顺利推进并与澳门教育、医疗、社保等公共服务体系对接。澳门街坊会、澳门妇联、南粤家政在横琴的办事处服务琴澳居民超过30 万人次。全国首个“粤澳社保一窗通”投入使用。粤澳职业技能“一试多证”实施，超千名建筑、设计、旅游、医疗等澳门专业人士获得跨境执业资格。设立澳门青年创业谷，开通跨境免费民生通勤专线，完善澳门外籍人士签证政策。
5、建立完善多元化商事纠纷解决机制，基本在诉调对接、裁调对接上形成了常态机制。例如，设立了横琴国仲民商事调解中心，并与珠海国际仲裁院构建商事纠纷裁调对接机制，且入驻澳门街坊总会横琴综合服务中心开展社区纠纷解决工作。
横琴法院已获最高法院授权，自2022 年2 月起与澳门特别行政区终审法院相互委托送达司法文书和调取证据，即通过全国法院司法协助(区际)管理平台专用账号直接对接澳门特别行政区终审法院办理涉澳司法协助案件，不再经过广东省高院审批、转递。
（二）2023 年广东省人大常委会“条例”所取得的成果“条例”在“总体方案”授权范围内，立足广东省事权，对合作区治理体制、规划建设与管理、促进产业发展、便利澳门居民生活就业、推动琴澳一体化发展和法治保障等方面做出规定。它是全国第一部规范内地与特别行政区共同管理的合作区的地方性法规，在具体规定方面体现了创新，是新时代地方立法的新突破。
1、治理体制机制模式明确
治理体制实行“议事决策机构――法定机构+省派出机构”的模式，明确合作区管委会是议事决策机构，合作区执委会是合作区管委会的日常工作机构，执委会及其工作机构是承担合作区经济、民生管理等相关行政管理和公共服务职能的法定机构，同时赋予了执委会下设的工作机构独立的法律地位。省政府派出机构在职权范围内以自己的名义行使行政管理职权。
2、多层次的粤澳对接机制的建立
一是协同工作机制；二是直接工作联系机制；三是协调机制；四是平台开放机制；五是长效对接沟通机制。
3、收益共享机制的细化和相关监督制度的建立
“条例”规定，广东省与澳门特别行政区协商建立合作区收益共享机制；规定财政、预算等方面一级财政管理体制；建立安全风险预警和防控体系，包括加强反洗钱、反恐怖融资、反逃税、反非法集资监管，对禁限管制、高风险商品等依法实施口岸联合查验和入市监管。
4、已落地的政策及时上升为地方性法规
“条例”进一步落实“总体方案”规定的促进产业发展的具体政策。例如，对合作区内符合国家规定条件的产业企业，减按15%的税率征收企业所得税；对在合作区工作的澳门居民，其个人所得税负超过澳门税负的部分，依照国家规定予以免征。
在推动琴澳一体化发展方面，除“总体方案”已明确的外，“条例”也作了相关具体规定。例如，按照国家有关规定，符合条件的货物及物品从澳门经“一线”免（保）税进入合作区。对合作区内企业生产的不含进口料件或者含进口料件在合作区加工增值达到或者超过30%的货物，经“二线”通道进入内地按照国家规定免征进口关税。从内地经“二线”通道进入合作区的有关货物视同出口，按照现行税收政策规定实行增值税和消费税退税。
5、法治保障方面的创新
在地方立法方面，赋予合作区执委会、广东省派出机构立法建议权。
在综合执法制度建设方面，赋予合作区建立相对集中行使行政处罚权的制度。明确了复议机关，明确了合作区法院行政诉讼管辖权。
二、存在的问题
目前，粤澳深度合作存在的问题主要有：
（一）管理体制尚需磨合。
（二）规则衔接机制对接任务繁重，需加快进行。
（三）产业发展不如预期。持续近3 年的新冠肺炎疫情使得两地旅游休闲业、文旅会展业受到极大冲击。在高新科技产业发展上存在明显短板，与现代化国际化的要求相比还有较大差距。产业规模和集群效应尚不明显，产业发展仍不充分。
（四）民生措施仍需完善。澳门居民在医疗、住房、交通、教育、就业等多方面享有便利政策，但合作区距离成为澳门居民的理想生活之地仍有明显差距。
三、合作区政策优化建议
（一）治理体制机制进一步优化：需明确公务员身份与待遇，建立一支稳定的公务员队伍。
（二）加快合作区规则衔接机制对接。在经济管理、营商环境、市场监管等重点领域深化改革，赋予合作区更大自主权。加快金融、贸易、投资等重要领域民事和商事规则的对接，出台合作区土地出让管理办法，确认和协调关键利益。简化粤澳两地法院判决和仲裁裁决互相认可和执行程序，推动最高法院授权横琴法院与澳门法院建立直接委托送达和调取证据机制，开通协助对接平台。推动简化跨境司法交流合作审批程序。支持横琴法院探索建立统一域外法查明机构和数据资源库。完善域外法律适用机制，推动最高法院报请全国人大常委会授权允许在合作区注册港资、澳资、台资及外商投资企业协议选择域外法解决合同纠纷。
（三）通过基础设施联通和规则衔接，促进两地的要素流通和深度融合，加快推动两地城市规划衔接，强化两地城市规划、基建、配套等的软硬协同。
（四）加快民生领域开放与衔接，吸引更多澳门居民在合作区就业、创业，全面提升合作区的便利性和生活品质。社区建设和社会服务供给可以财政购买社会服务的方式为澳门居民提供专业服务。放宽澳门机动车出入横琴的政策，制定放开营运车辆进入合作区的政策。鼓励澳门专业人士在合作区开设诊疗机构，衔接港澳居民国际商业医疗保险报销的要求。完善人才引进和就业等优惠政策。拓展澳门青年创业空间，在合作区为澳门青年提供更多优质的创业基地。允许澳门背景的机构和个人在合作区设立各类学校，吸引更多人士定居。
（五）落实产业规划和发展政策，鼓励澳门企业在合作区投资。加速合作区前沿技术创新的步伐，培育新的增长点。打造跨境金融服务平台，发展绿色金融，以及金融与其他产业交叉的新领域。建设以旅游业为中心的产业集群，带动相关的大健康、人工智能、文化创意、金融科技、旅游教育、旅游装备等产业。发展海岛旅游，落实游艇自由行。
（六）澳门方加快涉及合作区建设的法律、法规和政策调整，拓展跨境养老、医疗、社会福利、社会援助等领域的互动对接和互利共享。
