欧盟将航空纳入EU ETS问题初探

摘要：2012年1月1日起，欧盟正式将在欧盟境内起降的所有欧盟和非欧盟航班排放纳入欧盟排放交易系统（EU ETS），试图通过“上限—交易”的模式来限制航空温室气体排放。本文详细解读了欧盟这一法律和政策，包括原理、排放上限设定与分配方法论、实施时间和罚则规定，指出欧盟将国际航空纳入EU ETS本质目的是单边行动的行业减排模式推动形成国际环境霸权、巩固欧盟碳交易市场以建设欧元货币霸权，最终为其经济利益服务。由此可能引发法律冲突、对国际航空运输发展造成制约，并对发展中国家能力建设提出挑战。
关键字：欧盟排放交易体系；航空；温室气体

1.引言

气候变化是人类当今面临的重要问题之一，包括航空器飞行在内的人类活动日益成为引发全球气候变化的重要动因。根据联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第三次评估报告，航空器排出的气体和颗粒改变颗粒和气体在大气中的浓度，进而引起凝结尾流的形成并可增加云量，所有这些都会促成气候变化；1992 年在由所有人类活动造成的总辐射强迫中，来源于航空器的所导致造成的大约占3.5%（不包括卷云云量增长），这一比值预计还会增长；尽管航空器和发动机技术的改进和空中交通管理效率不断提高，但仍不能完全抵消持续航空排放增加产生的影响。在2007年的IPCC第四次评估报告中，降低了对凝结尾流气候影响的估计，指出2005 年在所有人类活动引起的总辐射强迫中，航空器造成影响下降为3%的；航空二氧化碳排放总量约为全球温室气体（GHG）排放的2%；预测航空二氧化碳排放量将以每年3%至4%增长；航空部门二氧化碳排放的中期减缓将源于燃油效率的提高，但这种改进将只会部分地抵消航空排放的增长。

与此同时，航空又是推动经济和社会发展的一个关键行业。航空业每年运输22 亿乘客，支持3,200 万个就业机会，占全球GDP 总值的8%（约3.2 万亿美元），而且是旅游和国际贸易的重要推动因素。二战以后，世界航空交通运输量呈现急剧的增长趋势。自1960年以来，全世界的航空客运周转量平均每年都以接近9%的速度增长，相当于同时段内国内生产总值增长率的2.4倍。据国际民航组织（ICAO）理事会航空环境保护委员会（CAEP）的报告，预计2006年至2036年的旅客运输年增长率为4.8％，影响全球气候变化的全球航空器排放总量还将继续增长。2006年全球燃油消耗1.87亿吨（其中国内航空运输占38%、国际航空运输占62%）；根据不同情景计算的结果表明：到2036年，燃油消耗总量上升至4.61亿吨—5.41亿吨。假设用每吨燃油燃烧产生3.16吨二氧化碳，则2006年二氧化碳排放值为5.91亿吨，2036年的二氧化碳排放值则为14.50—17.10亿吨。因此，民航业日益增长的温室气体排放日益受到国际社会关注，国际社会承认逐渐认识到减少和限制航空排放温室气体的紧迫性和必要性。

在全球应对气候变化工作中，欧盟依据其经济地位、社会诉求来争夺道义制高点以达到主宰气候外交全球领导权、谋求新的发展机遇、摆脱对外能源依存等动因，积极推动全球应对气候变化进程。在民航领域，欧委会于2005年开始，试图把航空的减排纳入其现有的立法系统，要求所有在欧盟境内起降的航班均按照排放系统所规定的机制承担一定的减排义务。2005年9月27日，欧盟委员会通过了一个意向性政策文件，提议航空排放应纳入欧盟排放交易体系（EU Emissions Trading Scheme，EU ETS）。2006年12月20日，欧委会通过了将国际民用航空排放纳入欧盟排放交易系统的立法建议（Proposal of Directive），该立法建议通过欧盟部长理事会和欧洲议会审批后，进入正式立法程序。2008年7月8日，欧盟理事会和欧洲议会通过立法指令（Directive2008/101/EC），正式以法律的形式规定把所有抵离欧盟境内机场的航空公司全程飞行产生的排放纳入欧盟排放交易体系框架之内。根据该指令，在欧盟30国（欧盟27国加挪威、冰岛以及列支敦士登）境内起降的欧盟及非欧盟航空公司将从2012年1月1日开始参与欧盟排放交易体系，通过分配配额形式履行减排任务。

2. 欧盟排放交易体系（EU ETS）与航空运输

2.1 欧盟排放交易体系（EU ETS）原理

欧盟排放交易体系是典型的“上限—交易”（Cap and Trade）系统，即通过“规定排放上限”与“进行配额交易”实现减排目标的系统。由欧盟委员会统计制定基准并计算配额总量，各欧盟成员国根据其国家分配计划（National Allocation Plan，NAP）向涵盖在EU ETS中的所有企业分配免费配额。为实现量化的温室气体总量控制的目标，每个欧盟成员国都要确保其净排放量在承诺期内最大不得超过某一排放上限。各个成员国根据本国的行业特点将这一上限排放量具体分配到行业的单个排放源，规定每个排放源必须保证其排放总量在承诺期末不得超出分配的排放上限。这个机制依靠“监测、报告和核证”（MRV）制度执行，所有二氧化碳排放实体每年都必须监测和报告自己的二氧化碳排放量，要求每年向政府上缴规定的免费排放配额，该上缴的配额数量需与其二氧化碳排放量相等，否则将面临每吨100欧元的罚款。EU ETS的灵活性体现在参加主体可以采取灵活的方式进行减排：既可以采取内部成本有效地减排方式实现减排，也可以通过欧洲气候交易所（European Climate Exchange，ECX）买进或者卖出配额。市场参与者既可以通过执行配额现货交易，也可以在同一阶段跨年份进行配额期货交易，还可以进行配额借贷。这些减排配额可以来自欧盟内部的排放配额（EUA），也可以部分来自于其他联合国认可的减排额度，如联合履行（JI）和清洁发展机制（CDM）下的减排信用额度。

2005年1月1日，欧盟排放交易系统正式启动。EU ETS第一阶段交易期是从2005年1月1日至2007年12月31日，在这一时期，EU ETS只涉及二氧化碳排放，涵盖了欧盟所有成员国近12000个工业排放实体（不包括移动排放源），其二氧化碳排放量约占欧盟二氧化碳排放总量的40%。但这些产业仅限于少数能源密集型产业，如：能耗较高的内燃机产业或炼油商，钢铁业，水泥业，玻璃、陶瓷业，制浆造纸业等。第二阶段交易期从2008年1月1日至2012年12月31日，与《京都议定书》的第一承诺期同步。在这一时期，各成员国可以单方面地将ETS的涵盖范围扩大到其他部门或涵盖更多的温室气体种类，但要经过欧盟委员会的批准。第三阶段交易期自2013年1月1日至2020年12月31日，各欧盟成员国将无需提交NAP，改由欧委会统一计算和分配减排量。
 
 

  图1 欧盟排放交易体系时间表
Chart 1 Schedule of EU ETS

2.2 欧盟将航空纳入欧盟排放交易系统

2.2.1 被纳入的航空活动范围

根据2008/101/EC号指令第二章第3a条规定，自2012年起抵达或离开《罗马条约》所属成员国境内机场的所有航班将被纳入EU ETS。该指令规定了不包括在排放交易系统内的航空活动，如：用于国事访问、军事以及科学研究为目的飞行活动；最大起飞重量低于5.7吨的机型；飞边远地区的航线，以及连续运输量较小（连续三个以四个月为一期的周期航班数不超过243班次，或者二氧化碳年排放量低于1万吨）的航空活动。该条也是豁免条款，满足该豁免条件的是将是航空运输量极小的国家，主要是最不发达国家（LDC）。如果按照这一范围的规定，我国目前执飞欧盟的航空公司将全部被包含在内，不能被豁免。

2.2.2 排放上限与配额分配

按照2003/87/EC号指令3C（4）条规定，2012年的排放总量不能超过2004年至2006年历史排放平均水平的97%（即减排3%）；在2013年开始年平均排放总量不能超过2004至2006年平均排放水平的95%（即减排5%）。2013年配额分配要以排放总量为基准，82%为免费配额、15%为拍卖配额、3%为发展快速（2010年至2014年间，运输量数据年均增长率超过18%）及在2010年后首次开通飞往欧盟航班的航空公司的预留配额。2012年配额分配中无3%的预留配额（见图2）。

需指出的是，拍卖比例会随着欧盟整体的环境目标而提高，最多可将比例有现在的15%提高为50%。对于拍卖配额的使用，指令3d条规定“应由成员国决定配额拍卖所得收入的用途”、“这些收入应被用于解决欧盟和第三国的气候变化”、“为研究和开发提供资金，以及支付管理该体系的费用”。

图2 欧盟航空排放交易配额分配(2012年)
Chart 2 Allowance allocation of EU ETS (2012)

图3 欧盟航空排放交易配额分配(2013年后)
Chart 3 Allowance allocation of EU ETS ( Post 2013)

2.2.3 免费配额分配方案

欧委会将对应阶段的目标排放总量按照基准线方法学(Benchmarking)确定免费配额分配给各航空公司，该免费配额即为航空公司每年允许排放量的“上限”。根据基准线方法学，欧委会根据2010年基准年运输量水平（吨公里数，2011年9月30日公布），按各航空公司所占该运输水平的比例，乘以每年免费配额量来分配对应承诺期各个航空排放源的免费排放配额。能够把其当年的排放限制在既定的免费配额限值之内的运营人将不需要减排或者从市场购买减排量，他们甚至可以储存（banking）、在欧盟碳交易市场上出售（selling）或者借出他们低于免费配额的差值部分；相反，如果航空公司当年的实际排放量超过了欧盟所分配的免费排放配额上限，则需要从市场上购买或者借贷减排配额，以抵消其超出配额上限部分的实际排放。如果这些运营人不能在规定期内实现目标规定的减排任务，除接受欧盟罚款外，这些未完成的减排指标不仅不会被取消，而且将在下一年的免费配额中进行扣除。

2.2.4 实施时间表

根据欧盟2008/101/EC号指令，2010年为分配免费配额的基准期，2012年为适行期（第一期），2013年之后为第二期。欧委会于2009年4月发布了详细的系统时间表进程安排，见下表1。能够保证EU ETS正常运行的重要程序就是监测、报告和核证（Monitoring, Reporting and Verification，简称MRV）制度。该制度中将包括两项重要的过程：运输周转量（收入吨公里）数据的MRV：欧委会和成员国根据航空器运营人提交的吨公里数据监测报告，向航空器运营人分配每年的免费配额；排放量数据的MRV：航空器运营人根据每年的排放监测报告，向欧盟上缴相应配额。

表1 欧盟航空排放交易系统时间表
Table 1 Schedule of International Aviation inclusion into EU ETS 

 2.2.5 惩罚措施

根据指令第16条规定，如果没有及时提交经核证的排放报告，航空公司的注册表账户将被冻结，管理成员国主管当局可对航空器运营人采取强制措施。

对于在每年4月30日之前未上缴足够配额的航空器运营人，成员国将建立黑名单，并公布其名字，同时要求该航空器运营人支付每吨二氧化碳当量100欧元的超额排放罚款，并且在下一年免费配额中进行扣除。若航空公司没有遵守该指令的要求，其他强制措施也未能确保实施时，其管理成员国可请求欧委会做出对相关航空器运营人施加运营禁令的决定。欧委会通过与该航空器运营人的管理成员国主管当局磋商，并向相关航空器运营人披露形成此决定的重要事实和考虑。相关航空器运营人可在10个工作日内向欧委会提交书面意见。最后，经欧委会的监管程序，可决定对相关航空器运营人施加运营禁令，各个管理成员国应在其境内执行该决定。

3. 欧盟能将航空纳入EU ETS的本质原因分析

自2005年2月《京都议定书》生效之后，以实施市场机制为核心的全球碳市场蓬勃发展，已逐渐成为继石油市场后的另一令人瞩目的新兴市场。据世界银行的统计，2010年全球碳市场交易额为1420亿美元，较2005年的110亿美元增长了近12倍。其中，EU ETS的交易额由2005年的79亿美元增长到2010年的1200亿美元，年均增长72%。EU ETS占据全球碳市场中的绝对份额，2005年为71.8%，2010年为84.4%。

表2：2005年—2010年全球碳市场交易额一览表
Table 2 Global Carbon Market Trading Value (2005-2010)
单位：10亿美元 （Unite: Billion US Dollar）

在此情况下，欧盟将航空也纳入EU ETS，其目的除减少航空排放二氧化碳对气候变化影响的科学和道义因素、通过航空帮助完成欧盟提出的2050年对比1990年减排80%—95%目标的现实因素外，有着以下几点本质原因：

3.1单边行动的行业减排模式推动形成国际环境霸权

欧盟将航空纳入EU ETS在未与各国协商或谈判的情况下以法律形式确定下来，是典型的单边、强制性环境霸权。虽然各国各界对其合理性、合法性产生质疑，但两国之间航空运输所依据的双边航空运输协定规定航空公司应遵从目的国法律规定，为欧盟将航空纳入EU ETS提供了属地化管辖的法律支持。除法律条款外，更是在当前UNFCCC行业减排国际谈判前景不明朗的前提下，通过EU ETS这种“自下而上”的行业减排模式推动建立“自上而下”的国家承诺，达到模糊发达国家与发展中国家的不同减排责任目的。以行业减排形式为先导，最终形成不加区别的国家共同减排模式，为2012至2015年间的国际减排谈判格局预做准备和铺垫。欧盟这种先入为主的环境霸权，一方面可以在世界继续保持应对气候变化的先锋地位与道德形象，另一方面更可以为其谋取经济利益。

就经济利益而言，将航空纳入EU ETS可以帮助欧盟完成部分UNFCCC框架下的出资义务。哥本哈根会议上发达国家承诺2020年前每年动员1000亿美元资金用于发展中国家，EU ETS仅2012年拍卖15%的配额就可为欧盟筹集近5亿美元（以每吨配额10欧元计），若2013年开始拍卖比例继续提升至50%，则2020年前欧盟每年筹资最多可达到15亿美元，仅将航空纳入EU ETS的拍卖部分就最多可以为其完成出资义务1.5%，由此足以预见欧盟极力推动EU ETS具有强大动力。

从减排成本角度，EU ETS可降低欧盟航空公司减排成本，有助于未来全球民航业减排格局确定后保持欧盟航空公司竞争优势。

图4边际减排成本（MAC）比较
Chart 4 Marginal Abatement Cost (MAC) Comparison

因民航减排涉及发动机制造技术、空管技术及设备、航空公司运营管理、机场地面滑行管理等多领域，相比其他能源密集型行业减排成本巨大，一般认为民航业减排的边际减排成本曲线高于其他行业，如图4所示。如果欧盟航空公司不参加EU ETS，则其减排总成本为AOQ1。若参加EU ETS，因其他行业减排成本小于碳市场价格P0，则其他行业有减排的动力，其减排量可预留出售给航空公司。航空公司在减排成本小于P0时将自主减排，而减排成本高于P0后，将在碳市场购买其他行业的剩余减排量而无需再进行自主减排，故航空公司减排总成本为O A0I1Q1，即节约减排成本A0AI1。在国际谈判确定航空减排框架后，特别是若未来各国均承担减排责任后，欧盟航空公司较未参与排放交易的其他国家航空公司具有减排成本优势，该优势将保证其在市场竞争中继续保持领先地位。

3.2 巩固欧盟碳交易市场以建设欧元货币霸权

目前，欧洲气候交易所已经成为新型碳金融工具——EUA、CER期货、期权的交易龙头，在国际碳市场中占据主导地位。与此同时，美国国内通过“上限—交易”联邦法律没有得到足够的支持；日本虽然在国会下院通过了《日本全球变暖基本法》（Japan Basic Act on Global Warming），但因政府失去在国会上院的控制，使得该法在上院受到迟滞；澳大利亚参议院未能通过“上限—交易”为特征的《减少碳污染计划》（Carbon Pollution Reduction Scheme），使得澳大利亚只有暂停该计划；韩国虽然通过了“上限—交易”为主要内容的《低碳绿色增长框架法案》（Framework Act on Low Carbon Green Growth），但鉴于国内反对意见较大，韩国政府决定将法案实施时间由2011年延迟到2015年。以上形势使得欧盟发展自身的碳交易市场具备了“一枝独秀”的内在和外部有利条件。

与石油产品用美元结算相类似，在欧盟碳交易市场内的配额价格、交易和拍卖将按照欧元结算。1999年初欧元的启动，欧元作为新的国际贸易支付手段和可选外汇储备币种，凭借欧盟的强大经济支持，成为能与美元相抗衡的唯一币种。将航空纳入ET ETS，无疑将增加以欧元结算的碳交易量和交易额，对于建设和加强欧洲金融市场整合、巩固欧元地位，并与美元展开竞争并取代美元的霸权货币地位无疑作用巨大。

4. 可能引发问题的思考

第一，法律冲突。欧盟将航空纳入EU ETS涉及国际、区域及国家三个层次。EU ETS的建立是基于《欧共体条约》175.1条，即授权欧委会“在国际层面处理区域或全球环境问题做出促进措施”，而将航空纳入EU ETS，因航空的跨国界飞行的区域性、国际性特性，其控制和减少温室气体排放问题除涉及《欧共体条约》的区域法外，也同时涉及《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》、《服务贸易总协定》、《国际民用航空公约》及双边航空运输协定等国际法及各国民航法，其具体适用的法律解释难以取得一致看法，法律冲突不可避免。如与航空减排适用何种法律的冲突、《联合国气候变化框架公约》的“共同但有区别的责任”原则与《国际民用航空公约》的“非歧视”原则冲突、与《京都议定书》第2.2条的冲突、与《国际民用航空公约》第15条和24条的冲突等。目前国际社会对此尚在争论中，欧盟的这种单边行动必将引致各国及行业组织的反对。

值得一提的是，美国航空运输协会（ATA）及美国航空、大陆航空、联合航空在欧洲法院状告欧盟EU ETS超越了欧盟的领土管辖范围，要求欧洲法院须判定EU ETS指令无效。虽2011年12月21日欧洲法院最终判定欧盟ETS法案并未违反相关国际习惯法和欧美天空开放协议而判定仍然有效，但法律方面的争论并未平息。欧盟法院的判决强调该欧盟法案适用于所有选择欧盟境内机场起降的商业性航班，而并非针对飞跃公海或欧盟或其他国家领空的航班，且在欧盟境内对所有可能污染欧盟境内空气、海水和陆地的行为（尽管部分行为在欧盟境外发生）适用欧盟法律并未违反相关法律文件。而ATA为代表的反对方仍坚持《芝加哥公约》、《京都议定书》相关条款，欧盟则继续认为欧盟并非《芝加哥公约》缔约方，因此欧盟法律不受其管辖。

第二，对国际航空运输发展的制约。EU ETS是典型的设定排放上限—允许进行配额交易的绝对量减排措施，无论排放上限亦或是排放配额分配均由欧盟依据自身的减排目标进行设定。将航空纳入其中，航空公司将依据2010年的运输量申请2012年以后的排放配额，分配的排放配额将不足以抵消实际排放量，必将采取减排措施或通过欧盟碳市场进行购买不足额度。在现有减排技术和运营条件下，航空公司实际减排措施作用有限，出于成本效益的考虑，面临保持发展—购买配额或限制发展（减少航班）—维持现有配额的不同选择。无论何种选择，势必对中欧航线的双方航空公司运营造成影响，也在一定程度上对双边国际航空运输未来发展造成影响。

第三，对发展中国家能力建设的挑战。MRV是EU ETS成功运行的保证，按照EU ETS的相关规定，航空公司需每年上报各自管理成员国收入吨公里和排放量数据。上报这两个数据表面看似简单，但规定报告中需包含定义、原则、监测计划、数据方法论、不确定评估、表格报告、核证方法等内容，需要组建专门部门、配备专人并安装相应监测硬件设备，否则上报数据难以达到欧盟法律要求。而且，欧盟要求核证人须是欧盟认可的第三方独立核证人，意味着航空公司若要顺利通过配额申请，须另外邀请第三方核证公司对其数据报告进行核证。以上要求对于欧美等发达国家航空公司影响极小，因为其成熟的内部管理及与发达的金融市场密切联系，为其储备了丰富的人力资源与市场经验。对于加入EU ETS的广大发展中国家航空公司而言，则预示着在能力方面面临巨大挑战：粗放的管理方式、计量国际化程度偏低及专业人员匮乏，导致短期内只能依靠外包服务，在其能力范围内难以按照欧盟规定完成MRV工作。

5. 结论

欧盟将航空纳入EU ETS是通过“规定排放上限”与“进行配额交易”实现航空减排目标的系统，具有成熟的总量目标和配额分配方法论，并依靠完善的MRV监督执行。欧盟将航空纳入EU ETS本质目的是单边行动的行业减排模式推动形成国际环境霸权、巩固欧盟碳交易市场以建设欧元货币霸权，最终为其经济利益服务。由此可能引发法律冲突、对国际航空运输发展造成制约，并对发展中国家能力建设提出挑战。鉴此，需要就EU ETS对中国国际航空运输的影响进行深入分析，从法律和经济层面寻找其不合法、不合理部分，为中国民航全面应对以保障中国国际航空运输发展权益预作准备。

参考文献
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《天大报告》2012年2月期