天大研究院特约研究员 盛九元
2021-09-24
与特朗普不同，拜登总统作为典型的民主党籍老牌政客，其内政外交具有民主自由主义的意识形态特征，比较有迹可循。
特朗普时期美涉台关系呈现三大特点：立法提案剧增、涉台立法成案数目增多、美台“准同盟”“准官方”关系骤升。特别是国会以年度拨款法夹带涉台专法、“台北法”，以美台“特殊关系”取代“非官方关系”，以及国务卿蓬佩奥有关“台湾不是中国一部分”的出格言论，都意味着美国政府的涉台政策已经构成对华“极限施压”的战略元素，逾越了美方“一个中国”政策的底线。
拜登上台后，美国政府在美方所界定的“一个中国”政策的框架内继续维持并加强与台湾的非官方关系和民间交流，提高台湾的自我防卫能力和国际能见度，以维持台海不“独”不统现状，因此需要加以紧密的关注。拜登政府最重要任务是聚焦美国国内，即控制疫情、恢复经济和控制党争对其施政的负面影响。然而美国是全球霸权国家，且控制疫情和恢复经济都需国际合作与协调，因此，拜登政府外交政策的推进不会因为施政重点在美国国内而受到影响。从其外交议程看，“应对中国的挑战”是其重要、也是最有利于凝聚国内民意的议题，但并非最紧迫的事项。从目前情况看，拜登政府对华战略是以“稳定关系、防止冲突、限制中国治理模式影响力、加强对中国军事威慑、加强科技竞争力”为主要取向的。在此背景下，拜登政府台海政策将主要表现为以下“变”与“不变”。
拜登政府2021年台海政策的可能变化
1．回归“传统”，遵循“先例”。与特朗普政府不同，拜登团队将回归美国“传统”台海政策，即基于《与台湾关系法》和三公报的“一个中国”政策。在处理具体台海事务时将遵循“先例”，即不会做没有“先例”的事，如推动美舰泊台，国务卿或国防部长访台等；推动美台高官互访时，美官员将不会突破“内阁官员”层次。
2．联合盟友加大对中国的军事威慑。一方面，拜登政府将继续视中国大陆为“两岸现状破坏者”；另一方面，美政界和军方对美在亚太地区军事威慑力下降的担忧已久，因此将继续着手加大对中国的军事威慑，阻止“发动对台军事行动”。然而具体政策与特朗普政府有明显差异，不同点有二：一是美国加大对中国军事威慑的重点不仅是为了对台军售，而且是要进一步联合盟友，特别是日本，共同防范中国大陆对台湾的“威胁”；美日与台当局将在军事情报交换、人员培训、战略战术模拟等方面进行更紧密合作；美日围绕阻止大陆夺岛的军事演练将更加频繁。二是在台海增强军事威慑是其加大对中国总体威慑的一部分，核心是加大解放军军事行动的政治和经济成本。
3．贸易代表办公室将重新主导推动美台更紧密的经贸关系。特朗普政府时期，贸易代表办公室着力与中国大陆进行第一阶段经贸协议谈判，把推动美台经贸谈判搁置一边，导致美国国务院直接插手经贸事务，搭建与台方经济对话平台。近日，拜登政府贸易代表办公室将重新主导推动美台“更紧密经贸关系”。从目前情况看，短期内美方启动美台双边贸易协议谈判（TIFA）将是最有可能的动向。
拜登政府2021年台海政策的“不变”部分
1．平行发展中美关系与美台关系。由于美国认为台湾“民主制度成熟发展”，大陆“威权制度进一步加强”，且台湾经济发展对美具有超出经济层面的意义，美国内已形成关于“平行发展美中关系与美台关系”的共识。这是美国“一个中国”政策中最大的内在变化，是基辛格秘密访华和中美签署三公报时代所没有的。拜登政府的台海政策可能有所调整，更关注在中美大格局下的台海局势，但不会阻断这一趋势的进一步发展。
2．继续帮助台湾扩大“国际空间”。和特朗普政府相同的是，拜登政府除了继续支持台湾以“适当身份”参加相关国际组织活动外，还将把重点放在助力台当局参加由美国主导的多边机制和活动上，重点方向是“民主”和“民生”，如支持台湾以某种形式参与拜登政府倡导的“全球民主峰会”，继续做大“全球合作及训练架构”（GCTF）并扩大其地区影响力，推动台湾参与全球抗疫合作等，支持台湾当局参加世卫组织召开的第四届疫苗和免疫研究全球论坛等。
3．推动并帮助台湾“抵御”大陆的所谓“渗透和影响”。防止中国大陆对台“渗透”，这是美国全球对华战略的一部分。对台方而言，美国拜登政府特别强调防止网络空间里中国大陆对台湾的“渗透和影响”，以及两岸间的融合发展。
政策思考与建议
与特朗普不同，拜登总统作为典型的民主党籍老牌政客，其内政外交具有民主自由主义的意识形态特征，比较有迹可循。
1．强化对台工作的战略思维。目前两岸关系的主要矛盾是，大陆追求国家统一的意愿和能力的同步上升与台湾当局面临政治、经济和军事等方面的统一压力且又不愿意接受不可逆的统一之路的矛盾。大陆的实力足以吓阻台湾当局的冒险“台独”举动，但尚不足以迫使其接受统一；大陆的惠台措施和发展机遇对部分台湾民众产生向心力，但尚不足以吸引台湾社会接受“一国两制”的统一安排。在这种背景下，如果大陆方面急于实现统一目标，势必要做好对台甚至对美军事斗争的准备，审慎评估武力统一的代价和后遗症，谋定而后动。如果将统一视为中华民族伟大复兴过程中的一项长期性的任务，则有利于以时间和耐力换取战略空间和优势，最终实现祖国的和平统一。
2．加深对美国国内政治与对外政策的关联性分析。面对中美关系的新常态，中国应该做好与美国敢于竞争、善于竞争、避免对抗、寻求合作的长期思想准备。在信息日益透明的时代，内宣与外宣应该保持高度一致。外宣和内宣都要经得起检验，避免出现信息冲突、导致外界误判的局面。外交和涉台决策需要专业知识的支撑，一些媒体特别是社交媒体，为迎合大众口味而推出的文宣只会误导民众走向简单的情绪化思维，实质约束专业人士的理性思维以及对外沟通和协调能力。鉴于网络时代所带来的涉美涉台知识的碎片化和情绪化，除了管控网络上的偏激言论之外，还需要系统和理性地传播相关知识以提高公民素质，避免一些媒体和当事人为满足低端的市场需求，干扰国家的理性决策。
3．加强与拜登政府的政策对话与沟通。首先，通过各种形式争取改变美方所谓“大陆挑战两岸关系现状”的错误认知。除创造条件进一步加强传统的智库交流以外，建议全国人大外委会在相关工作中发挥更积极的作用。其次，搜集、整理并推出台湾媒体对于美国台海政策“假新闻”的集锦式报告（如“美国将不顾一切保卫台湾”），以正视听，并通过非政府组织、民间团体发送至美国国会议员及其助手办公室。
4．积极应对拜登政府提升台美关系的政策力度。密切关注拜登上台后美台勾连的新动向，尤其是美国与台湾在关于“一国两制”、人权、性别平等及宗教等议题上的进一步勾连，需要加以密切跟踪，主动与美方沟通以表达中方的高度关注！
