天大研究院
2022-6-14
新冠疫情全球大流行进入第三年，变异毒株“奥密克戎”传染性剧增，且出现新的重组变种，病毒继续肆虐传播，疫情终结的全球预期并不乐观，世卫组织已反复发出警告。“清零”还是“共存”，考验各国的体制与能力，也考验全球抗疫合作。
今年是香港回归25周年，新一届特区政府将于7月1日正式宣誓就职。站在“五十年不变”的中期节点，反思“一国两制”25年来的实践，直面当前香港管治中存在的难题，不仅有助于特区政府未来五年施政，而且对“一国两制”未来实践具有重要意义。
香港管治难题
候任行政长官李家超在竞选期间提出了三大施政方向（以结果为目标解决不同问题、全面提升香港竞争力、奠定香港发展的稳固基石）和四大政策纲要（强化政府治理能力，团结一致为民解困；精简程序多管齐下，提供更多安居之所；全面提升竞争实力，创造持续发展空间；同建关爱共融社会，增加青年上流机会）。李家超的施政纲领切中香港当前存在的具体问题，新一届特区政府期望从解决这些问题着手开启“由治及兴”新篇章。但在这些具体问题的背后，却是更深层次的管治理念和管治模式的问题，它们是香港近年来各种问题的症结所在。主要有以下几点：
自身管治理念导致的管治困境。上世纪七八十年代，香港作为中国与西方沟通的窗口优势，在新自由主义充斥的环境下为香港经济腾飞助力良多，令香港形成崇尚自由化、市场化的氛围，小政府、大市场理念深入人心。当时的港英政府基本采取有限管治的模式，尤其在经济领域，即主要由四大商会来管理香港经济层面事宜，而政府只发挥协调主要商会的作用。这种“官商共治”的模式有其好处，也确实为香港经济发展起到重要作用。但其弊端也十分明显，如重自由市场，轻宏观调控；重眼前发展，轻长远谋划。
回归后，香港特区政府基本延续这一管治模式。但是当香港作为中国与西方窗口的优势削弱、特区政府对香港发展负起全责时，“大市场、小政府”理念及“官商共治”模式就难以为香港长远发展助力，在纳入国家发展规划后，在融入国家的问题上又踯躅不前，错失良机。面对外部竞争及世界经济金融动荡或危机，特区政府应对不力，引发市民不满，叠加其它政治、社会因素，导致特区管治出现问题，特区威信受到削弱。
倾向自由放任的管治理念令特区政府施政团队在施政过程中畏手畏脚，缺乏主人翁精神，打工心态明显。管治团队虽有心，但力不足，一些与民生息息相关的项目久拖不决，令市民怨气不断积累。
说到底，回归后特区政府施政团队没有想清楚“一国两制”下的香港该如何发展这一根本性问题，没有及时统一想法，调整管治理念，以适应新形势，中央政府也自缚手脚没有给予足够指导，导致一些问题愈演愈烈，形成“深层次矛盾”。
具体管治问题带来的困扰。2020年《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》出台及2021年选举制度完善后，香港原有的教育、传媒乱象及行政、立法关系糟糕的情况得到大幅改善。但是仍存在一些深层次问题，是市民不满的主要来源，也是社会动荡时的催化剂。
首当其冲的是土地房屋问题。截至今年3月底，公屋平均轮候时间达6.1年。即香港回归25年来，虽然经过多任行政长官努力，房屋问题仍没有很好解决，反而愈趋严重。
其次，新经济增长点不明显，经济优势有所减弱。从四大支柱产业到六大优势产业，再到近年着力发展的创新科技产业，虽然香港也在不断提出新的概念，但这些新产业对GDP的贡献率仍处在个位数，主要的贡献者仍是传统的金融和地产行业。如果香港无法实现产业升级转型，今后的经济增长会持续面临困难，且持续衍生青年、就业等系列问题。
再次，贫富悬殊较为严重。特区政府2021年底发布《2020年香港贫穷情况报告》指出，2020年香港贫穷人口高达165.3万（政策介入前），贫穷率达23.6%，数字乃历年新高。2016年香港基尼系数高达0.473，创45年来的新高，是各先进国家及地区中贫富差距最大的地区。
最后，行政效能有待进一步提升。回归以来，特区政府推行了一系列公务员改革举措，包括改长俸（退休金）制为合约制、自愿退休计划、修改纪律处分机制、薪酬与工作表现挂钩等。近年又进行公务员宣誓，不过由于公务员只负责政策执行，难免会有人有“维持现状”、不求进取的想法。
此外，“一国两制”本质上是中国在改革开放进程中与外部世界达成的一种默契。故香港回归后管治中出现的问题，有时不仅反映香港自身问题，还反映出与外部世界的关系。香港虽然回归，但在体制上仍与西方有历史延续下来的联系（如普通法体系）。西方视角下的“一国两制”是区隔型的制度，即把香港和中国内地区分开来，不仅在经济上，还有社会生活、思想意识等领域。所以当香港回归后，随着与内地在经济上加快融合，令西方认为香港的“一国两制”受到冲击，“自由行”等政策带来的两地民众的密切交流、相互影响，也被视为香港的生活方式、思想理念受到内地的影响。西方为了确保“一国两制”符合其期望，悍然插手香港事务。这被中央政府视为“管治权之争”，令香港的管治问题更为复杂。
更新理念，破解问题，找到适合香港的发展路径
从香港的现状来看，更新理念、破解问题主要应从以下几个方面展开。
1. 更新理念，深入理解“一国两制”真谛。
建议特区政府主要官员和高级公务员通过进修等途径强化对中国特色社会主义理论的学习，作为学习“一国两制”理论体系的重要支撑。只有深入了解中国共产党百年奋斗史及近现代中国史，才能对当今世界形势及中国的国家诉求有更深刻的理解。客观评价当代资本主义与社会主义的发展，立足中国实际，香港的“一国两制”才能找到取“两制”之利、避“两制”之弊的独特发展道路。
2. 把握三个平衡，实践好“一国两制”。
一是把握安全与发展之间的平衡。香港维护国家安全的根本目的是促进香港的可持续发展：没有安全，发展将难以为继；没有发展，安全也难以得到保障。香港完善维护国家安全的法律和制度，要符合香港实际的经济金融等发展状况。
二是把握眼前与长远利益的平衡。香港有燃眉之急，也有长期困扰。不能饮鸩止渴，也不能涸泽而渔。建议本届特区政府“清单式”列出香港面临的近中远问题，合理谋划，统筹解决，切忌头痛医头、脚痛医脚。
三是把握融入国家发展大局与面向世界的平衡。香港是中国最开放、国际化程度最高的城市，融入国家发展大局和国际化并不矛盾，背靠祖国、面向世界一直是香港的独特优势，在当前复杂的国际局势下，香港仍要发挥联通国内外、沟通中西方的独特作用。
3. 推出针对性措施，带领香港走向良政善治。
一是重点解决土地房屋问题。加快觅地建屋速度，在简化有关审批程序时需保证质量和完善配套设施；平衡公屋私楼建设比例，确保楼市稳中有落，直至一个较为合理水平。
二是利用粤港澳大湾区建设，大力发展创科产业。辅助解决香港的青年向上流动问题及完善香港的教育文化、卫生医疗、退休安老等社会保障体系，引领大湾区发展的同时，促进香港社会和谐、多元发展。
三是重组政府架构，提高施政效能。李家超已提出相关改组方案，可令机构设置更为合理，尤其是集中解决困扰香港的一些“硬骨头”，如土地房屋问题，并对接国家“十四五”规划和2035远景目标，令香港更好融入国家大局；通过完善公务员奖罚、升迁等规定，调动整个公务员队伍的积极性，提高工作效能。
四是践行“爱国者治港”，提升管治能力。强化行政主导，行政长官要善用基本法赋予的权力，积极为香港的良政善治、长远发展进行谋划；完善高官问责制，明确新设立的副司长职责，理清副局长与常秘之间的权责关系，确保问责官员各司其职、团结协作；处理好行政与立法关系，双方要从香港发展大局出发，尽快磨合，实现良性互动，行政机关要加强与立法机关的沟通，立法会议员要切实走基层、接地气，向特区政府反映所代表的市民心声，并建设性地监察政府。
五是充分利用现有国际规则和机制，反驳和反制西方国家对香港事务的干涉。近年来，美国及其他西方国家对香港的歪曲批评有所加剧，特区政府可充分利用现有国际规则和机制，有理有据进行反驳和反制。同时继续保持、加强与西方国家议会、非政府组织等层面的交流合作，用不断发展、进步的事实捍卫“一国两制”。
