天大研究院特约研究员 李武忠
2022-7-25
本文系我国台湾地区学者所作，对粮食安全体系及应对策略进行有关研究和思考，有助于从多角度分析全球冲突条件下的粮食安全问题，认识和理解其重要性及不同立场和利益处境下的思考方向。文章不代表天大研究院立场。解决中国粮食安全问题需要立足自身，并进行多方面的统筹与保障，绝不能忽略台湾当局的责任而一味进行粮食援助，以致形成负面激励和政治反效果。
俄乌战争正不断加深对国际农产品市场与贸易的影响，部分国家和地区的民众已经无法忍受粮食价格上涨带来的巨大压力，民众开始走上街头，反映出过度依赖少数地区提供粮食和化肥存在着高风险。事实上，俄乌战争对不同大宗农产品的影响程度存在差异，应以不同的方式应对这波粮价高涨带来的粮食安全疑虑和政治社会冲击。
不同种类的粮食作物受冲击程度不同
全球四大粮食作物为水稻、小麦、玉米和土豆，受当前俄乌战争冲击最严重的是小麦和玉米。原因在于俄乌两国小麦产量合计1.1亿吨，占全球小麦出口29%，有50多个国家和地区自俄乌进口小麦（依赖程度达30%），加上美国、加拿大小麦旱灾减产，库存量处于低位，导致国际市场小麦供求趋紧。3月份全球小麦价格飙升19.7%，国际价格创历史新高，2021—2022年度全球小麦库存截至期末将降至5年来最低水平。日本的小麦进口比率高达九成，小麦国际价格高涨，导致日本食品价格上涨，国际市场的不稳定和不确定明显增强了粮食和重要农产品供给的不可预测性。
俄乌也是全球主要玉米生产国和出口国，其产量合计占全球产量的4.0%，出口量占全球出口的15%。俄乌战争使得两国出口量显著下滑，加上部分国家为确保本国供应和价格稳定，限制玉米等粮食出口，导致国际价格高位攀升，4月20日已涨至每吨319美元，创2012年9月以来新高；玉米价格上涨也波及猪肉、鸡肉等产品售价。
由于俄乌不是稻米主产国，产量和出口量占全球比重不到1%，因此稻米价格受俄乌战争的直接影响不大。根据粮农组织稻米价格指数，3月份与2月份相比变化不大，甚至比去年同期低10%；但由于化肥价格高涨，推升稻米种植成本，故可能带动稻米价格上涨。
土豆用途广泛，除了鲜薯消费外，还包括酒精、脱水食品、畜牧饲料、商用淀粉和速冻食品等。亚洲土豆以鲜薯菜用消费为主，而在美国本土，近60%的土豆用于加工和冷冻食品（深加工的冷冻薯制品附加值可达到8—10倍）。2020年全球土豆总产量为3.59亿吨，俄乌土豆产量分别居全球第三、第四位（美国第五），两国合计占全球总产量13.3％。俄乌战争使运输变得困难，导致物流和相关成本增加，2022年土豆生产成本预计将上涨15%至20%。高生产成本和谷物价格的上涨可能影响农民种植土豆的意愿。在生产成本飙升和供应紧张的情况下，欧盟加工土豆价格上涨，欧洲土豆产业处于不确定时期。
同时，尽管因疫情、俄乌战争及通胀使得从业者面临显著的成本上涨压力，但美国消费者对薯条需求仍保持强劲，每人每年平均消费土豆食品60公斤。调查资料显示，美国今年4月1日的土豆库存量为655万吨，比去年同期增长3%，2022年3月土豆平均每公斤价格为1.29美元。台湾麦当劳薯饼因海运运输不顺、运价高涨造成二度断货。因此，俄乌战争同样不利土豆供需。
现行粮食系统的弊端及各国应对之策
全球粮价上涨的直接因素，固然与疫情和俄乌战争有关，但是根本原因在于全球粮食生产和分布很不平衡，粮食生产和出口国高度集中，粮食供需存在区域性矛盾。尤其是粮食系统造成了高达80%的生物多样性丧失、砍伐近80%的森林、使用70%的淡水和产生29%的温室气体，现有的全球粮食体系（每年生产110亿吨粮食）已经难以合理有效地运转，难以满足全球人口的需求及应对环境改善的需求。面对未来极端气候威胁、流行疫病及区域政治冲突风险日益升高，特别是农业生产经营严重受制于自然条件，且农产品需求弹性小，农产品市场均衡具有与生俱来的脆弱性，自然不能单纯依靠市场机制进行生产和需求调节。传统农业导致粮食生产更加依赖某些关键资源，如化肥、杀虫剂和动物饲料；而在欧洲，种植的大部分作物（约60%）不是用来养活人，而是用来养活牲畜。这些现行的粮食体系弊端在俄乌战争暴发后显得格外突出。
在日趋严峻的形势下，建立可持续的粮食体系势在必行，并日益紧迫。人类要以更节约资源和更可持续的方式，养活不断增长的人口，科技创新是关键。
为此，部分农业先进国家已经做了不少有益的探索，不断加大现代科技在粮食生产中的应用，提高粮食自给率。例如，荷兰运用创新的生产方法和尖端技术，为可持续农业生产提供有效解决方案；美国农业生产端采用全程智慧化监测和管理，农场主可通过手机、电脑等工具，即刻掌握粮食生产经营状况，可通过农业信息平台获取产销相关信息和资料；日本半数以上农户已经选择使用农业物联网技术，政府专门开发的老年农户专用界面让老农也能使用，政府建立农业数据协作平台，包含生产（上游）、销售和出口（下游）相关资讯，帮助农民提高生产力和管理水平；德国在粮食生产中广泛应用农业信息技术、生物技术、环保技术等，将地理信息系统、全球定位系统、遥感技术等应用到大型农业机械上；欧盟新共同农业政策不仅有计划地鼓励年轻人力投入农业生产（每个青年农民可获得最长期限为5年的青年农民补贴），还计划运用包括大数据、网际网络普及、机器人、卫星和无人机、全自动化生产、AI运用、太阳能电池板等在内的新技术，通过可持续生产的方式，减少农业对环境的负面影响，以提高农业生产及竞争力，并将此作为欧盟的主要目标之一。
我国面临的粮食压力及对策建议
新冠疫情和俄乌冲突打乱食物供应链，导致国际贸易交易成本提升，多国人民直面食品价格上涨的压力。我国也不例外。如台湾地区高度依赖国外谷物进口（每年进口量高达600多万吨），面对国际粮价飙升，台湾当局除了释出部分库存的老旧米当饲料米，免征进口玉米、黄豆、小麦营业税外，还呼吁民众多吃饭团炒饭替代。但台湾民众饮食习惯已渐由米食转为面食，对肉类和奶制品等资源密集型食品需求增加，不仅加深对进口谷物的依赖，也造成稻米生产量供过于求，即便台湾当局花大笔钱促销米食，效果仍有限。台湾当局只关心农产品出口数字，只想用补贴安抚农民。这并不能解决问题。台湾当局应该成立大宗食品价格控制与均衡基金，平抑市场价格，并对整个生产资源和结构做出调整，同时降低对进口谷物的高度依赖。
中央政府为应对国际粮食市场大幅波动，短期内除了提高农民耕作意愿，还采取措施确保小农和低收入家庭等弱势群体的生计，以保障他们的生活不受农业投入品短缺和食品价格上涨的影响。
当前国际粮食形势的恶化，不仅需要采取短期应对措施，更需要从长期发展的战略视角，通过科技创新重塑我国粮食安全体系。为此，建议中央有关部门：
1. 加强对台湾地区的粮食安全问题及应对措施的关注度。从粮食安全的角度，推进祖国和平统一进程，促进全体国民的健康与发展。除了稳住本土生产外，应对必须进口的品种（如大豆、油料等）提高自给率，并积极开拓来源的多元化，降低对单一国家的依存度。
2. 进一步提升粮食生产能力和增加库存储备数量，采取两手策略，即稳住“田里的粮”和管好“仓里的粮”；尤其应大幅减少粮食损失和浪费。
3. 加强科技创新，积极推动现行农业体系向可持续粮食生产方式转型。大幅改进现行粮食生产方式，从追求少数作物增产，转为生产有助于促进生物多样性的各种营养食材，为人民提供健康膳食。同时，借助科技创新协调土地及海洋，提升粮食体系抵御极端气候的能力等。
4. 密切跟踪全球可能的粮食危机。通过上合组织、RCEP架构等国际组织进行协调，减少因为缺乏粮食而导致的国际人道主义灾难。
粮食安全事关人类生存之根本，是国家治理的大事。应对大陆和台湾地区的粮食安全问题予以关注，并对可能发生的后果早作预案，推动两岸可持续的粮食体系建设和协调，共同保障中华民族的粮食安全。 同时，推动全球粮食体系实现可持续性转型是一个复杂的系统工程，任何国家和地区都无法单独应对。应积极加强国际合作，共同应对这一粮食和农业领域的全球性挑战。
