天大研究院特约研究员 彭念
2022-11-1
今年是金砖“中国年”，金砖发展前景备受关注。在金砖国家领导人第十四次会晤上，国家主席习近平再次呼吁推进金砖扩员进程。此后不久，伊朗和阿根廷均宣布已提交加入金砖的正式申请。而在金砖外长会上，也首次出现嘉宾国外交部长与会的新情况，包括哈萨克斯坦、沙特阿拉伯、阿根廷、埃及、印尼、尼日利亚、塞内加尔、阿联酋、泰国等。由此可见，金砖扩员正在加速推进。
金砖扩员动力强劲
金砖扩员的主要动力可以归结为以下三点：一是多边主义式微；二是“金砖+”合作扩大；三是“节点”国家需求增加。在美国单边主义的严重冲击和俄乌冲突的持续撕裂下，全球多边主义正陷入式微困境，大国竞争缺乏有效协调，全球“失序”风险显著上升。作为全球不可忽视的多边组织，金砖既承载多边主义“复兴”的希望，也是全球治理的丰富实践。金砖五国不仅是主要新兴经济体，更是本地区的大国强国，无论是在地区经济一体化，还是在地区及全球热点问题上，都能够发挥显著的“治理”作用。
“金砖+”合作的实质就是扩大金砖组织的实际功能，将金砖从务虚的“清谈茶馆”过度到务实的“干活机构”。金砖成立之初主要召开外长会，会后发表宣言。虽然金砖后来升格为领导人峰会，但也延续了会后发宣言的惯例，存在感并没有实质性提升。直到2017年，中国成功主办金砖国家领导人厦门会晤，确立“金砖+”合作理念，金砖的内涵才逐步充实和清晰。突出的标志性事件就是当年中国向金砖国家新开发银行项目捐赠准备基金。随后，“金砖+”合作逐渐扩展至经贸往来、政治安全、人文交流等领域。特别是新冠疫情爆发后，金砖国家于2022年3月22日启动疫苗研发中心，将“金砖+”合作引向深入发展轨道。
但是，“金砖+”合作的持续扩大离不开区域内国家的支持，尤其是在本区域具有相当影响力和重要战略地位的“节点”国家。没有这些“节点”国家的积极参与，“金砖+”合作就缺乏广大的腹地，难以持续或者做大做强。在上面提到的嘉宾国中，有不少是在本地区实力较强、区位优势明显的“节点”国家，如阿根廷、印尼等。对于这些国家而言，如果能够借助“金砖+”合作搭上金砖快速发展的便车，那简直是一本万利的好买卖。所以，这些国家也乐于加入金砖大家庭。
参考上海合作组织（上合组织）扩员进程，金砖扩员进程似乎步子迈得更大、节奏也更快。例如，上合组织在刚开始启动扩员进程时极为小心谨慎，初期仅有伊朗、印度和巴基斯坦成为观察员国。而金砖一下子就有近十位嘉宾国参加外长会。虽说嘉宾国目前还不是观察员国，但距离观察员国仅一步之遥。由此也可以看出金砖国家对于大幅扩员的高度重视和明显的紧迫感。正如习近平主席在会晤上的呼吁，“让志同道合的伙伴们早日加入金砖大家庭，为金砖合作带来新活力，提升金砖国家代表性和影响力”。
金砖扩员难一蹴而就
尽管如此，金砖扩员之路也不会一片坦途。要知道，从2005年印度和巴基斯坦同时成为上合组织观察员国，到两国最终成为正式成员国，用了足足12年（印巴于2017年正式成为上合组织成员国）。虽然伊朗2005年就成为观察员国，但直到2021年上合组织才启动对伊朗的接收程序。如果参考印巴加入上合组织的时间安排，即从启动接收程序到成为正式成员国耗时两年，伊朗最早也得到2023年才有可能成为正式成员国。这也表明从观察员国到正式成员国也有筛选程序和先后顺序。所以，上文提及的近十个嘉宾国中，肯定会有部分国家优先进入观察员国序列，然后再在观察员国中挑选部分国家进入成员国。这将是一段颇为耗费时间和精力的漫长之路。
另外，金砖目前还未出台扩员的一系列规章制度和法定程序，而这些繁琐的制度和程序必须要在协商一致的前提下才能通过。只有在前期所有的法律性和事务性制度和程序准备完毕后，扩员才算是有眉目了。而上合组织从接纳第一位观察员国到出台接受新成员的程序就用了六年之久。金砖目前则连观察员国也没有，所以耗费的时间会更久一些。
金砖扩员要另辟蹊径
不过，金砖也许并不一定如上合组织扩员那般复杂耗时。第一，金砖国家新开发银行已经接纳阿联酋、乌拉圭、孟加拉国和埃及等国成为成员国。所以，如果参照金砖国家新开发银行的现有成员和新成员接受程序来推进扩员进程，金砖扩员就会更快一些。当然，金砖国家新开发银行和金砖国家组织毕竟性质不同，不管是在扩员的成员选择，还是在扩员的法律程序上都更有侧重点和更为简短。尽管如此，金砖扩员仍可以借鉴法律程序上的部分经验，从而达到省时省力的目的。第二，金砖更为注重地区性和全球性问题的有效治理。当前，不仅是金砖国家面临越来越严峻的地区性和全球性问题，其它国家也未能幸免。这些国家非常希望加入金砖大家庭，共同努力应对全球挑战。因此，在当前全球疫情肆虐的严峻形势下，金砖扩员更加符合其它国家的需求。
因此，金砖扩员可以将疫情防控作为重要“突破口”，即有选择地吸纳本地区医疗基础较好、国家实力较强的国家加入金砖，如上文所提到印尼、伊朗等国。并且，由于疫情形势较为严重，加之疫情不属于敏感性议题，成员国之间更容易快速达成共识。
及时成立金砖扩员工作组。既然金砖扩员已经提出，就应该及时成立扩员工作组。工作组的职能包括提交扩员可行性报告、提供扩员总体方案、启动扩员法律程序、完成扩员所有流程。即便第一阶段扩员任务完成，工作组也可以予以保留，以便优化扩员法律程序，继续吸纳新的国家加入金砖大家庭。
