天大研究院特约研究员 刘国勋
天大研究院研究员 杨毅龙
2023-1-30
一、背景 香港回归祖国25周年，两地人流、物流和资金流往来频繁，但这些沟通往来仍未能充分促进深圳河南岸即香港北区和元朗区的发展。区内多处仍是乡郊，对比深圳河北岸的福田、罗湖和南山的万家灯火，反差值得深思。2021年10月，特区第五任行政长官林郑月娥在《施政报告》中提出，要把香港北部建成宜居、宜业、宜游的都会区，开拓更多可供市民居住和产业发展的土地，以促进港深优势互补，推动香港更好融入国家发展大局。同日，特区政府公布了“北部都会区发展策略”，林郑月娥表示，这是在“一国两制”框架下首份由香港特区政府编制，在空间观念及策略思维上跨越港深两地行政界线的规划纲领。2022年10月，第六任行政长官李家超在《施政报告》中指出，建成后的北部都会区，将以“国际创科新城”为主题，集优质生活、新兴经济和文化休闲于一体，以创新城市设计推动职住平衡和绿色生活，发展和保育并存。特区政府强调，会充分用好“北部都会区”的边境优势。笔者相信，北部都会区将会是未来几十年重点发展项目。
北部都会区的规划包括北区和元朗区，面积约300平方公里，现有约96.7万居民，未来约250万居民在此生产生活。政府必须做好咨询、安置和各项配套工作，才能把北部都会区建设成以民为本的新时代都会区。
二、北部都会区的社区和居民现况
北部都会区现在主要涉及元朗区和北区，包括天水围、元朗、粉岭和上水等已发展成熟的新市镇及大片乡郊地区（北区4乡和元朗区6乡），另有6个处于不同规划、建设阶段的新发展区和发展枢纽。
新市镇居民以非原居民为主，他们大多居住在公共房屋、居屋、私人住宅小区和旧墟老唐楼；新市镇的零售、餐饮和生活购物等商业活动相对发达，文娱康乐、医疗和教育等社区设施相对完备。乡郊居民则包括原居民、自置或租住村屋的非原居民，还有仓库、物流、环保回收、食品加工、渔业、农业等行业的从业者。
2021年，元朗区家庭住户数为234,700户，人口约662,000人，约占全港人口的9.03%，住户每月入息中位数为港币27,000元，略低于全港整体的27,500元； 北区家庭住户数目为111,300户，人口约305,100人，约占全港人口的4.17%，住户每月入息中位数只有港币23,300元，明显低于全港整体水平。
从现况分析，北部都会区总体人口约96.7万，约占全港的13.2%，但由于基层人口较多、本区就业机会不足、往来市中心相对不便等各种因素，令区内居民的总体收入水平低于全港整体水平。
北区和元朗区另一人口特征是跨境人口占比较高，包括跨境学童、跨境家庭成员和两地贸易从业员。以跨境学童为例，2020-2021年度约有26,971人，在北区上学的有12,151人（约占45.1%），分布于88所学校；元朗区有4,693人（约占17.4%），分布于125所学校。值得注意的是，随着跨境婚姻、跨境家庭成为两地人口融合的重要方式，跨境学童占比提高是北部都会区的人口特色之一。
三、北部都会区的产业现况
元朗市中心、上水市中心、粉岭市中心和天水围为区内的经济活动中心，大商场和旧墟商店林立，区内产业以第三产业为主，就业机会主要集中于零售、餐饮等行业，区内工业区如粉岭安乐村工业区、上水工业区等，则为相对低学历和技术水平不高的居民提供就业机会。
乡郊，则有大量的第一和第二产业。第一产业方面，农业主要包括养猪业、家禽业、种菜业、栽花业和休闲农业；渔业则有咸水鱼养殖业、淡水鱼养殖业、生蚝养殖业（已被列入非物质文化遗产）和休闲渔业。第二产业主要包括食品加工业、药业、卫生产品业和其它各类制造业。另外，货仓、物流中转站、废料回收、环保工业和重型车辆停车场等，为基层劳动力大量的就业机会。
值得注意的是，北区和元朗区虽有不少产业，但只能提供约12万个职位，对当前约96.7万居民来说，就业机会仍远远不足。年轻一代中的大部分人，仍要跨区往返九龙、香港岛就业。跨区通勤的交通费较昂贵，导致当地居民的可支配收入变相减少。
因此，发展北部都会区必须注意：（1）增加居民在本区就业的机会，（2）收地拆迁过程中，不能忽略当地产业发展需要和相关劳动者的生计。
四、发展过程中需要注意的事项和具体建议
林郑月娥提出“双城三园”的发展方向，其中“扩展创科用地”涉及约300公顷土地，大量乡郊产业必然受到影响。与此同时，新增人口大量迁入，对区内就业、交通、社区设施等都会带来新的挑战。因此，政府应该以新思维、新态度和新政策谨慎处理北部都会区建设的每一个环节，做到以民为本，不能因偏重某些产业发展而忽略基层诉求。具体注意事项和建议如下：
（1）北部都会区相关委员会必须具有广泛代表性，应该尽快成立“北部都会区发展办公室”，统一协调各项工作。行政长官李家超在今年的《施政报告》中公布将分别成立“北部都会区督导委员会”及“北部都会区咨询委员会”。相关委员会应广泛吸纳不同持份者代表，虚心听取各方意见。此外，考虑到跨境基建需与内地有关部门合作，故建议特区政府尽快成立统一处理各项事务的综合办公室，统筹整个发展项目。
（2）早介入、早洽谈、早准备。特区政府过去几项大型项目从公布、咨询、拨款、收地、拆迁、施工到完工启用，至少耗时十几年，主要原因在于程序复杂，如遇上“司法复核”更是一延再拖，最终导致工程延误和造价上涨，大大影响了项目的成本效益，造成持份者不满。北部都会区规划既已公布，且政府、发展商、土地所有者、租客、作业者和从业人员都了解收地计划，因此政府不一定要等到整个拨款程序完成才去洽谈收地事宜，应尽快跟持份者洽谈，早日完成户口冻结和登记工作。一方面，加快程序节省时间，另一方面，受影响的居民和经营者得知赔偿方案后，可以预先寻觅新地方继续生产生活。
（3）先安置，后拆迁。如前所述，北区和元朗区乡郊存在不少需要较大土地空间进行作业的产业（如大型物流仓、环保回收业和大型工程车辆停车场等），经营者即使获得政府赔偿，要自行寻找新地方搬迁也不容易，最终如因为无法找到合适的经营场所而结业，一批基层劳动者的生计一定会受到影响。因此，建议政府早日为上述行业寻觅土地安置，或协助寻找替代性解决方案（如先建造立体停车场等），之后征收其现址，尽量减少拆迁对经营者和基层劳动者的影响。
（4）吸引龙头企业落户，连带发展多元产业，提升本区居民与本区产业匹配度，重点拉动中层、基层居民在本区就业。以居民人数一半为劳动人口推算，当前本区居民就业率约25%，即七成多劳动人口需要往返南北、跨区工作，这对全港的公共交通造成一定压力。值得留意的是，区内居民以基层为主，收入水平明显低于全港整体水平，花费不低的跨区交通费加重了当区居民的生存负担。未来，北部都会区人口将增加至约250万，就业职位增加至约65万（其中15万为创科职位）。以人口一半为劳动人口推算，125万劳动人口只有约65万就业职位，本区就业率约52%。该就业比例虽然比现在明显提高，但估计仍有约60万人需要跨区工作。因此，政府要重点关注：一是本区居民的技术和产业发展的匹配度；二是居民本区就业的需求；三是发展好核心产业（即创新科技业），离不开吸引多家龙头企业落户，以拉动多元产业共同发展，要根据区情需要，提供好教育、物流、人才公寓、物业管理等就业机会。
（5）善用私人市场力量，提升建设速度和项目效益。不少意见认为政府土地规划程序复杂，耽误发展，如能引入市场参与，相信可提升发展效率。政府可参考沙田填海工程的相关经验，在推动北部都会区建设时，以“政府主导、市场先行”的方式，允许私人发展商负责融资，处理部分工程项目，完工后按照比例分得土地，如此可加快开发土地，提升土地发展效益。
（6）让新界原居民参与规划和发展原居民土地。北区4乡和元朗区6乡共有约700个村庄，如何处理好原居民土地是收地过程中的重要一环。特区政府在征地时，可参考深圳和东莞的做法，让原居民以“股份分红”或预留部分商业经营权的方式一起开发土地，不必一次性把土地所有权收回。一方面可以节省收地成本和时间，另一方面，长远可以鼓励更多原居民与政府合作，释放土地，缓解香港的用地压力。
（7）完善赔偿机制，加快收地程序。一方面，政府要统一并提升同类型土地的赔偿标准；另一方面，对比较难就赔偿方案达成一致的，可考虑“原址换地安置”，不能总是纠缠在讨价还价中。
（8）发展需以基础设施建设先行。铁路方面，香港特区政府虽在规划新增5条铁路线，但深圳河北岸的南沙、福田和罗湖三区，已落成约100个地铁站。香港北区只有罗湖、上水和粉岭，元朗区只有天水围、朗屏、元朗、锦上路几个港铁站，加上区内轻便铁路只有一至两节车厢，因此大部分乡郊居民要乘搭其它交通工具。公路方面，往返区内外主要为三号干线、十一号干线、新田公路和屯门公路，乡郊车路则狭窄弯曲。因此，政府要大规模增建基础设施，尽快落成地铁北环线、增加车站数量、新开拓两至三条往返南北的主干道，拓宽乡郊道路，全面改善城乡交通状况。
（9）适度提升私营房屋比例，避免基层社区进一步扩大。居住在地理位置偏远的基层社区居民就业困难，造成社区缺乏经济活力，也衍生出不少家庭问题。因此，政府应适度调整新发展住宅区的公私营房屋比例，例如规划公共房屋占比60%、居屋和私人住宅占比40%，从而提高居民购买力、提升经济动力，并增加专业技能生产力。
（10）妥善规划、应用棕地。全港现“有营运棕地”约1,414公顷，其中新界东北约326公顷、西北约1,060公顷，即全港约98%的棕地集中在新界东北和西北。业权方面，1,414公顷“有营运棕地”中，83%为私人土地，17%为政府土地。这些本为农地的土地，都因应市场需求改变用途。但由于缺乏统一规划，这些土地上产业混杂，管理不善、环境污染等问题层出不穷。政府不应墨守成规，拘泥于各种程序和法规致使土地发展受限，可考虑参考新加坡做法，积极开拓新土地、开发棕地、妥善规划土地用途、安置受拆迁影响的产业等，提升发展效益。
五、总结
北部都会区是未来约三分之一香港人口的新家园，也是缓解特区土地和房屋问题的重点项目。 在发展过程中，政府必须以民为本，而不是“以程序为本”。应该采取“早介入、早洽谈”的策略，以“先安置、后拆迁”的方式处理收地、产业搬迁等事宜，尽可能在本区保留原有产业的同时，引进、支援新产业发展，满足居民在本区就业的需求，真正建成宜居、宜业的新家园。
