在国际关系中，建立“国际新秩序”的口号就像一个神秘的咒语，多年来一直挥之不去。几十年来，从东方到西方，从大国到小国，从民间团体到国际组织，人们一直在不断地呼吁建立各种版本的“国际新秩序”。早在冷战时期，联合国在1974年5月1日的第六届特别大会上就曾通过了《关于建立新的国际经济秩序的宣言》，呼吁“所有国家，不论其经济与社会制度，在公正合理、主权平等、互相依赖、共同受益与合作的基础上，同心协力，抓紧工作，以建立 ‘新的国际经济秩序’。进入新世纪，2004年1月1日，教皇约翰?保罗二世在梵帝冈举行的新年弥撒上，呼吁建立起一个国际新秩序，以解决世界上的各种冲突，实现世界和平。
事实上，每当国际形势出现重大变化，这一问题就会被再次提起，而眼下正是这样的时刻。随着发源于美国的金融危机的蔓延和深度发展，要求建立国际新秩序的呼声再次高涨起来。
2008年10月15日，即金融风暴爆发后的一个月，欧盟27国峰会在布鲁塞尔开幕。会上，法国总统尼古拉?萨科齐、德国总理安格拉?默克尔和英国首相戈登?布朗共同呼吁建立国际金融新秩序。
同日，东盟秘书长素林博士在接受人民日报和新华社记者联合采访时，就即将召开的亚欧首脑会议评论说，亚洲，尤其是东亚和东南亚国家，应该为解决人类共同面临的问题做出贡献。亚洲国家应该参与改革旧的国际秩序，改变旧的国际贸易体系。
随后召开的第七届亚欧峰会和二十国集团(G20)领导人金融市场和世界经济峰会虽然没有直接提出建立国际金融和经济新秩序，但都发表声明，决心改革国际金融体系。评论家认为，这很可能成为迈向建立国际经济新秩序的历史性一步，甚至表明一个新的国际秩序已隐然成形。
在这里，我们看到了国际关系中的一个诡异的悖论：一方面，自古以来，秩序一直是政治家与外交家追求的目标，而另一方面，只要有可能，人们又会不失时机地寻求改变原有秩序以实现自己的最大利益。前者反映了国际秩序本身的内在要求，后者则反映了国家间实力消长变化及合作与冲突的现实。
建立国际新秩序的背景与条件
在新世纪第一个十年即将结束的时候，建立国际新秩序的机会之窗似乎正在悄然打开。国际秩序反映的是全球权力的分布，国际经济秩序可以理解为全球经济权力的分布。如果全球权力分布发生变化，那么国际秩序就会相应地发生变化。
近十年来，全球力量转移日趋明显并且呈加快之势。西方传统大国相对衰落，新兴大国迅速崛起。西方7国集团的GDP第一次低于全世界的一半。金融危机爆发后，美、欧、日经济同时出现停滞，特别是作为传统秩序主要创建者和维护者的美国的相对衰落，被认为是秩序转换的风向标。《大国的兴衰》作者保罗?肯尼迪撰文指出，在国际关系史上，一场跨越国界的大动荡常常会动摇世界的根基，导致许多旧体系土崩瓦解，就像我们在1919、1945和1989年所看到的那样。而本次金融危机中最大的变迁或许是美国将在2009年开始衰落。
美国的相对衰落表现在很多方面。首先是经济实力的相对下降。由于经济增长速度低于全球平均水平，至危机爆发前，美国占世界GDP总额的份额已经连续7年减少。与此同时，美元在世界货币体系中的地位和份额也不断下降。其次，随着新兴国家崛起成为可以与美国实力抗衡的力量，单极秩序政治日渐式微，地缘政治趋于混乱，美国的战略自由空间日益受到挤压。第三，在软实力方面，由于受金融危机的冲击，建立在华盛顿共识基础上的新自由主义市场经济模式开始受到质疑，此外，由于布什政府单边主义对外政策的失败，美国的国际形象严重受损，全球影响显著下降。这对世界格局将产生重大而深远的影响。
美国前财政部副部长罗杰?奥尔特曼（Roger C. Altman）在提前出版的《外交》双月刊2009年1-2月号上发表了题为《2008年的大崩溃——西方的地缘政治挫折》的文章，作者指出，从中期来看，华盛顿和欧洲政府将不再具备在全球事务中发挥作用所需的资源和经济信誉。金融危机导致世界许多国家面临历史性的大转弯，即将进入国家作用增强，私营部门作用减弱的时期。在这个过程中，美国的全球影响力乃至美式民主的魅力不断减弱。2008年的大崩溃让全世界脱离单极体系。
日本京都大学教授中西辉政提出，“冷战结束后形成的美国单极化时代即将结束，国际社会如今已开始明显地向多极化结构转变。美欧中俄印都在追求各自的国家利益，世界正在进入在各种领域争夺主导权的“春秋战国时代。……以往那种各国服从 美国这个唯一的超级大国，或者国际社会服从于国际组织决定的时代，将一去不复返。”
与此同时，新兴大国的实力和影响日益增强。所谓“金砖四国”，“展望五国”，“新钻十一国”等新兴大国如此集中和大面积地崛起，这在世界历史上是前所未有的。
中国经济的持续高速增长和作为新兴大国的迅速崛起是这一现象的突出代表。至2008年，中国的GDP已超过德国而居世界第三位，在全球经济进入衰退的2008年，中国经济仍然保持了接近两位数的高增长，对世界经济增长率的贡献达到了20%。在这一年中，中国成功地举办了第29届奥林匹克运动会并夺得金牌总数第一。因此，有评论家将这一年称为“中国元年”。今年1月27日，英国国际战略研究所（IISS）发表的《2009年全球军力对比报告》又提出，“2009年将是中国军事力量走向世界的元年。”
中国的崛起是当今世界最重大的历史事件之一，无论在事实上还是在心理上，都对西方体系和传统秩序带来了巨大的冲击。正如欧洲对外关系委员会的负责人马克?莱昂纳德说：“在新千年之交的某一个不确定的时刻，我记得我曾经注意到——几乎是在突然之间——几乎每一个全球性问题都被赋予了一个中国视角：从非洲发展到联合国改革，从多哈全球贸易谈判到伊朗的核项目，从达尔富尔的种族屠杀到委内瑞拉的石油价格。”
此外，作为拥有超过10亿人口的世界第二人口大国的印度的崛起，以及作为世界最大国家和最大资源大国及第二军事大国俄罗斯的复兴，对国际秩序的冲击和影响都不可小视。近年来，印度经济的迅速发展使其大国形象日益丰满，而核供应国集团批准美印核协议，承认了印度的核大国身份，则似乎是对印度大国身份的正式加冕。于是，2008年4月，英国首相布朗呼吁在印度加入八国集团和国际货币基金组织、成为联合国安理会常任理事国的情况下实施“全球新政”。
俄罗斯以世界大国身份的重新亮相似乎更具戏剧性，也带来了更强烈的冲击。2008年8月8日爆发的俄罗斯和格鲁吉亚之间的武装冲突不仅震惊了世界，也在某种意义上改变了世界。俄罗斯承认阿布哈兹和南奥塞梯独立，是对现代国际关系体系的公开挑战，换句话说，俄罗斯以其特有的方式为雅尔塔国际关系体系的棺木钉上了最后一颗钉子，从而为重新构筑当代国际秩序的基础开辟了道路。
全球力量关系的这些变化为国际秩序的变革提供了新的动力和机遇。尽管在目标、方式和进程等问题上还有种种分歧，但改变国际旧秩序，建立国际新秩序，已经成为世界各国广泛的共识。我们现在还不能断定金融危机就是压跨旧的国际秩序的最后一根稻草，因为，在金融危机和国际新秩序之间还有广阔的中间地带，有很长的路要走。不过，对于希望改变旧秩序的人们来说，这的确是推动建立国际新秩序的最佳契机。
建立国际新秩序的要求与机遇
2008年6月16日，英国前首相布莱尔在莫斯科呼吁西方与俄罗斯和中国结成战略伙伴关系。他指出，世界影响力的平衡将会经历几个世纪以来最重大的转变。“影响力正在向东方偏移，而且速度非常快——不仅是移向中国以及最终移向印度，也移向中东与俄罗斯。”6月17日，法国公布了新的国防白皮书，其中亚洲受到了空前的关注。来自白皮书起草委员会的消息说，“亚洲战场已升至最重要的战略位置。它既是一个经济增长地，也是一个具有潜在危机的场所。”
作为唯一的超级大国和现有秩序的最大受益者，美国对国际秩序的变化更为敏感，心情也最为复杂。虽然并不甘心失去传统的优势地位和影响，而且还有不少人仍迷恋于冷战结束后的“单极时刻”，但越来越多的人开始认识到，由于前述种种变化，美国已不可能独自坚守正在失去基础和支持的现有秩序，美国的利益在于顺应形势的变化，与其他国家一道改革现有秩序，并在这一过程中实现自己的最大利益。
2009年1月12日，美国前国务卿基辛格在美国《国际先驱论坛报》上发表了《世界新秩序的机遇》一文，文章指出，当前世界面临同时爆发的两大危机：国际金融体系的最低谷恰逢全球各地同时爆发的政治危机。历史上从来没有在世界上这么多不同地区同时出现过这么多变革，并通过即时通信传播到全球各地。在此情况下，如果不出现新的国际秩序，就会出现混乱。
1月13日，美国前总统国家安全事务助理布热津斯基在接受我国《环球》杂志记者采访时则提出了更加具体的建议：“我认为，八国集团的机制已经不能适应形势的要求了，所以我支持将它扩大，建立14国集团或16国集团。至于具体扩大到多少成员，这取决于对成员资格的要求。”
其实，美国的战略精英们早已意识到了问题的重要性和紧迫性，并且提出了各种各样的方案。2006年9月27日，普林斯顿大学伍德罗.威尔逊公共与国际事务学院发表了由该院院长安玛丽.斯劳特与著名学者约翰.艾肯伯理共同主持的题为《铸造法治之下的自由世界：21世纪美国国家安全战略》的国家安全项目最后报告，即著名的《普林斯顿计划》。
计划认为，“美国及其盟国在二战以后所建立的、在冷战期间稳步扩展的国际制度体系，已经破裂。”包括联合国、国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织、北约在内的每一个重要的组织，都需要进行重大改革，特别是必须把联合国的全面改革作为美国优先考虑的政治问题。此外，“美国还必须和我们的友邦及盟国共同努力，发展一个全球性的”民主国家协约”(Concert of Democracies)，即一项旨在加强世界上自由民主国家安全合作的新制度。”
计划中关于中国的部分提出，“中国的崛起是21世纪初具有开创性的事件之一。美国的目标不应当是阻碍及遏制中国，而应当是帮助中国在目前的国际秩序中实现其正当合理的抱负，成为亚洲政治及国际政治中负责任的利益相关者。”计划主张，美国应在亚洲致力于构建一个跨太平洋的而非泛亚的区域秩序，即一个以美日同盟为战略基础，包括中、日、韩、俄的，美国在其中发挥全面作用的区域秩序。
该计划由里根总统时代的国务卿乔治?舒尔茨和克林顿总统时代的国家安全事务助理托尼?雷克担任共同主席，由四百多位专家学者参与，历时两年多完成，跨越党派界限，有广泛的社会基础。所以，报告一经发表，即在美国国内外引起了广泛的关注，产生了重大的影响。可以认为，这是美国对未来国际秩序的全面完整的阐释。
国际新秩序：美国与中国的选择
上述情况表明，冷战结束以来，特别是进入新世纪以来，世界各国一直都十分重视国际秩序的改革问题，并且各有自己的设想。现在，金融危机再次将这一问题推向了前台，新一轮的讨论、政策规划和具体操作已提上日程。在这一大背景下，被认为是推动建立国际新秩序的主要力量的中国自然格外引人注目。
在此国际秩序变革的关键时期，中国对外战略和政策也面临着新的调整的压力。但是，实事求是地说，除了基本原则之外，对于未来国际新秩序的具体内涵，中国在这一秩序中的定位，以及中国在对外战略上应该做出什么样的选择，无论是在理论层面还是在政策层面，似乎都尚未经过充分的讨论和争论，因而也就谈不上明确的共识，甚至还存在某种矛盾和混乱。
应该承认，中国与现有国际秩序的关系是复杂而微妙的。一方面，改革开放30年以来，中国是既有国际秩序的受益者，它保证了中国有一个稳定和有利于经济发展的外部环境。因此，中国并不希望完全颠覆国际秩序，相反，中国一直致力于维护这一体系的稳定。但另一方面，中国对其中不公正、不合理的方面也一直持批评态度，而且，随着中国经济的迅速发展和国力的日益增强，这一秩序已不能充分反映自己的利益和要求。因此，中国也希望并积极倡导建立国际政治与经济的新秩序。
在此，一个具有讽刺意味的现实是，尽管美国的相对衰落是秩序转换的主要动因，但对新兴大国，包括中国来说，其战略选择仍然是以与美国的关系为坐标的。就中国而言，新秩序有两大支点，一是中美关系，二是以东亚为核心的亚洲秩序。
对于中美关系作为当今世界最重要的双边关系的重要性，中美双方乃至整个世界并无重大分歧。这种重要性只会日益凸显。因此，以中美关系为未来国际新秩序的支柱自是题中应有之义。冷战时期国际关系的前沿和重心在欧洲，其核心是跨大西洋关系。冷战结束后，随着亚洲的崛起，世界的重心日益东移，以中美关系为核心的跨太平洋关系开始成为国际关系的中心内容和未来国际秩序的关键。
但是，中美关系如何定义和定位却是一个在双方都有广泛争议的问题。就美国而言，其对华战略仍处于举棋不定的矛盾状态。既需要与中国合作以实现国际秩序的平稳过渡，同时又担心未来中国与其争夺东亚和世界的主导权。但总体来说，美国的主流观点日益倾向于与中国合作，共同维护国际秩序。这一战略最初的经典表述是美国常务副国务卿佐利克的一次演讲。在2005年9月的那次著名的演讲中，佐利克发出了一个后来被经常提起的信号：期待中国成为支持现存国际体系的“负责任的利益攸关方”。…佐利克主张“中国有责任来加强已经使它获得成功的国际体系。”他认为，“没有来自中国的更大合作…美国将不能维系一个开放的国际经济体系。”
乍看之下，佐利克谈的是维护现有的国际秩序，但与中国共同维护这一秩序并承认中国在其中的作用和利益，这本身就意味着这一秩序已不再是原有的秩序。所以，接下来的发展就合乎逻辑了：随着中国的持续高速发展和金融危机的爆发，使这一选择更加合理，也更显迫切。而现实的人们也不再讳言建立国际新秩序了。基辛格在前面引述过的那篇文章中指出，中国与美国已经结成了一个利益共同体。通过购买美国债券，中国使美国的大肆消费成为可能，通过对中国商品开放市场，美国为中国经济现代化和改革提供了帮助。
于是，就有了再次引起广泛关注和争议的新表述：中美“两国集团”（G2）。这一提法最早出现于2007年初，美国一些重量级人物如基辛格、布热津斯基和奥尔布莱特等都提出，美中两国应该加强协调合作，共同应对和处理重大的全球性问题。2008年夏，著名经济学家、美国国际经济研究所所长弗雷德?伯格斯坦(Fred Bergstan) 在《外交》杂志上发表《平等伙伴关系——华盛顿如何应对中国经济挑战》一文，再次公开提出“两国集团”（G2）概念，主张将中国由国际经济体系的“参与者”提升到“领导者”地位，美中两国应举行定期首脑会晤，共同掌舵世界经济。今年年初，布热津斯基在北京又一次表示应建立非正式的美中“两国集团”（G2）的合作机制。他进一步提出，美中关系必须成为广泛的合作关系，两国的最高领导人应定期进行非正式会晤，就双边关系乃至全球问题进行面对面的深层次讨论。（3）与此同时，基辛格也认为，“这一代领导人有机会将太平洋两岸关系构建成一种服务于共同命运的关系，就像战后初期的大西洋两岸关系一样——除了一点不同，当前的挑战更多的是政治和经济挑战而不是军事挑战。”这是一个千载难逢的历史机遇。
当然，这一战略选择并非没有反对者。比如，美国国家安全委员会前亚洲事务高级主管迈克尔?格林对提高美中对话级别提出质疑。他说，如果美中之间实现最高级别战略对话，“会给人一种美中两级支配亚洲的印象，这势必让日本、韩国、印度、澳大利亚等美国的盟国感到不安。” 这一派的观点认为，应该通过加强美日同盟来平衡中国的影响，遏制中国的崛起。不过，这种观点并非主流。
面对美国的战略调整，中国该如何应对，这的确具有挑战性。如何抉择，需要深思熟虑的远见卓识，也需要战略决断的勇气。本文认为，在全球力量转移和金融危机的大背景下，应抓住机遇，进一步提升中美关系的战略高度，以实现国家战略利益的最大化。具体地说，未来中美之间的跨太平洋关系可以提升到类似二战后的美欧间跨大西洋关系的高度，起一种结构性的支持作用。作为世界上两个最重要的大国，中美之间的跨太平洋关系将是未来国际格局基轴，也是未来全球稳定的关键。至少，这是一个值得中美两国认真探讨的选项。
国际新秩序的第二个支点是未来的东亚地区秩序，而后者的核心仍是中美关系，即双方在这一秩序中的关系与定位。未来的东亚秩序有多种版本，中美的利益和选择不尽相同。但这并不必然意味着双方不可以合作。对美国来说，困惑在于目前难以确定中国将会融入美国领导的国际体系，还是与美国分庭抗礼，因此采取了“两面下注”战略。对中国来说，困惑在于美国在未来的亚洲新秩序中究竟应该扮演什么样的角色。其实，在可预见的相当长的时期内，无论是美国还是中国，都不大可能单独主导这一地区。这不仅因为双方实力的对比，也因为这也并非本地区其他国家所乐见的局面。
更加合理和现实的选择是权力分享模式。这一模式本身又可以分为三种子模式。即建立东亚共同体，中美共同主导和在多边机制中分享权力。这三者当中，建立东亚共同体是中国的最优选择，可以让中国获得最大的地区主导权和影响力，但至少目前缺乏可操作性。中国倡导的“10＋3”模式的东亚峰会最终演变为包括印度、澳大利亚和新西兰的“10＋3＋3”模式的稀释版泛东亚峰会，即是明证。多边机制下的权力分享似乎更符合中国外交的新理念，但从实际操作上看，不利的因素是，这一方面增加了变量，减少了自由度，另一方面还可能使美国在亚洲的主导权永久化，而中国只能叨陪次席。因此，结论是：中美共同主导是现实的最佳选择。
需要指出，这一模式不等于所谓“中美国”（Chimerica）。“中美国”是一种实用主义的修辞，它强调的是两国的某种“一体化”。但很显然，实际上，从台湾问题、中东等地区问题、再到安全保障问题，美中两国不可能出现“一体化”的结果。这与所谓“两国集团”（G2）也不尽相同，因为，除了两国是否可以称为集团这一疑问外，更重要的是，后者突出了其排他性。而所谓共同主导应该是在一个更大和更加开放的集团内共同发挥主导作用。从这个意义上说，余万里先生所说的P2，即二元战略伙伴关系，也许更准确些。（4）
进言之，选择这一模式主要有以下三个方面的考虑：第一，尽管美国的实力在相对衰落，但是，在未来的二十到三十年内，仍将是世界综合实力最强的国家。未来的国际秩序，包括东亚秩序仍在相当程度上取决于新兴大国与美国的关系。
第二，正如英国《经济学家》杂志前主编比尔?埃莫特（Bill Emmott）在其新作《竞争对手：中国、印度和日本之间的权力斗争将如何塑造今后10年的世界格局》中指出的，未来的亚洲秩序同样取决于中印日的三角关系，但三国的核心关系是竞争，而且，日趋激烈的竞争有可能最终演化为激烈的冲突。埃莫特还认为，三国各自的繁荣积累，很可能成为三国互不信任、扩充军备进行争霸的基础。对本世纪的亚洲来说，问题在于，这一地区的命运取决于中印日的战略三角关系，但三国关系如何发展却远非清晰。中美合作共同主导可以降低这种不确定性和风险，有利于地区秩序的稳定。
第三，未来的秩序安排不能只建立在中国经济和国力持续高速发展的基础上。随着中国逐渐成为成熟的经济体，经济发展速度终将减缓，而长期积累的社会矛盾则有可能逐渐显现。此外，随着中国的崛起，外部世界，特别是周边国家对中国的警惕和防范心理势必增强，这是地缘政治的现实，不是通过提高外交水平或加强和平发展的宣示就可以解决的。因此，无论从国内因素还是外部因素考虑，中国都需要通过与美国的战略合作，降低内部和外部风险，实现国家的和平发展和民族的伟大复兴。换言之，中美合作，不仅是现实的需要，也是在为未来购买保险。
由于长期的传统和现实的考量，中国外交不大可能公开提倡中美共同主导的国际秩序模式。但这不等于不可以在实践中按照此模式操作。其实，无论是在理论上，还是实践中，中国从来都没有拒绝与美国的战略合作。我国资深外交家秦华孙大使其主编的《亚洲区域合作路线图》中指出，“亚洲合作前景取决于八大关系的妥善处理”，其中首要一条就是“排他性与非排他性”，其实就是指美国在东亚合作中的地位和作用问题。2007年9月，胡锦涛主席在APEC悉尼峰会会晤美国总统布什时十分明确地指出：“中美既是利益攸关方，又是建设性伙伴关系。”在外交实践中，多年来，从朝核问题、伊核儿童、反恐问题、防止大规模杀伤性武器扩散问题、气候变化问题，直至当前应对金融危机身体，中美始终保持着良好的合作。归根到底，对秩序的追求也是服务于国家的根本利益的，只要有利于地区稳定与合作，有利于实现中国的战略利益，就不应该排除与美国的战略合作，包括某种形式的共同主导模式。冷战时期，中美两国曾为了应对苏联的安全威胁而进行了默契的合作，冷战结束后，两国逐渐在经济上形成了相互依赖的紧密关系，在未来国际新秩序形成的过程中，中美应该也可以建立更加全面的战略合作关系。
中美战略合作是一个长期的过程，在这个过程中还有许多矛盾和冲突，有许多具体问题需要解决。在形式上，目前需要推动的就是中美战略对话的升级。对此在中美两国，特别是在美国的媒体上，已经有许多讨论。不管最终的形式如何，但有两点是可以肯定的：第一，由于中美关系的重要性的上升，提高双方战略对话的层级是必要的。第二，奥巴马政府的上台为为此提供了一个很好的契机。中美双方都应该抓住这个机遇。
这一战略并非没有代价和风险。其中最大的负面因素是对中国与其他大国关系的影响。实际上，伴随着所谓中美“两国集团”的种种议论，已有俄罗斯学者惊呼：“中国可能成为华盛顿瓜分世界的最佳搭档。”该学者甚至给出了中美划分势力范围的具体蓝图。敏感的日本媒体对“中美G2时代”的来临也充满了警惕。这些反映并不奇怪，既有其合理担心的成分，也因为目前关于中美“两国集团”的概念并没有清晰的界定，因而留下了无限的想象空间。这恰恰说明，中美的战略合作要有明确而具体的内涵。同时，应解释其并不针对第三方，更不是中美军事同盟的战略指向。当然，这也不可能完全平息围绕这一问题的所有争论，因为任何问题都是不可能没有争论的，而且，任何战略都是不可能没有代价和风险的，包括你什么都不做。
最后，应该指出，自冷战结束以来，围绕国际秩序问题的种种讨论就一直不绝于耳，这表明，国际秩序概念本身也在发生某种变化。与传统社会通过战争建立的稳定而清晰的秩序相比，在冷战结束后的全球化和信息化时代，由市场而不是战场决定的当代国际秩序并不稳定，也更难界定。在某种意义上不妨说，新的国际秩序同时也就是这一秩序建立的过程，而这一秩序的形成则取决于世界各国，特别是中美两国在这一过程中的行为。
（李永辉教授现任北京外国语大学国际关系学院院长） |
