“财政预算案风波”打击了市民对咨询机制的信心，凸显出港府管治中政策制订方面的问题。更重要的是，这次风波令社会反思政务官治港模式应否长久维持。
2月23日，财政司司长公布2011-2012年度财政预算案。结果，预算案受到不少抨击，当中以注资在职人士的强积金户口措施最为惹火，不少政团包括建制派要求调整预算案内容。就在3月6日反对派举办游行前夕，港府公布新措施，包括向全港18岁或以上持有香港永久居民身份证的市民派发6,000港元，此举暂时平息了社会的不满。
但是，并不代表事件已经终结。根据香港大学民意研究计划对财政预算案的即日调查显示，被访者对预算案的满意率只有27.3%，不满率达35.3%。满意率减去不满率，净满意率为-8%。回归以来，只有2003 年进行的同类调查出现净满意率为负数的结果。
必须指出，2003 年与今年的政府财政和社会状况有根本性的分别。2003 年，受金融风暴打击，香港经济低迷，失业率超过8%，港府出现连续五年的财赤，必须削减开支，包括下调社会保障援助、调高利得税税率、削减公务员薪酬及资助机构薪酬资助，触动各个阶层的利益。市民对预算案的净满意率出现负数，实在难以避免。但是，今年香港经济走出金融海啸的阴霾，快速复苏，失业率只有 3.8%。港府坐拥超过900 亿港元的盈余，推行一系列措施，包括注资在职人士的强积金户口、额外发放综援、代缴公屋两个月租金等。这些措施令不少市民受惠，但预算案仍引来广泛批评。就此，港府必须检讨整个政策制定过程，而注资在职人士的强积金户口措施可为切入点。
检讨内部政策讨论机制
首先，政府内部的政策讨论机制必须作出改善。注资措施推出后，人数超过12 万的长俸制公务员未能受惠，引来社会猛烈批评。政治任命官员中，不少是公务员出身，其工作伙伴亦离不开公务员。很难想象，政府内部讨论有关措施时，未有任何官员提出公务员的可能反弹。若然真的没有，这反映了港府事前考虑未够周详；若然真的有，但是不获采纳，则反映了政治领导层未能充分把握最亲密的工作伙伴的动向。无论是以上任何一个情况，港府领导层都必须加强与公务员之间的联系。
另外，港府在政策讨论过程中，必须参考海内外经验，加强政策研究工作。类似的注资措施早在澳门推出。澳门2011 年财政年度施政报告公布，向每个合资格居民的中央储蓄制度户口注资。该措施的确对预备人口老化有一定作用，但是澳门社会有不少反响，包括批评远水不能救近火，未能纾解民困。结果，事件在社会上不断发酵，打击了澳门特区政府的民望。港府只要参考澳门社会的反应，便可能重新考虑是否推出注资措施，或作更合适的安排。
同时，政府必须加强与判断民情专家的沟通。注资措施并不能惠及教师和公务员。就政治现实看，教师和公务员人数众多，代表其利益的工会是香港社会里组织动员能力较强的。判断民情专家必然会实时警告，注资措施的政治风险有多大。必须强调，这里并不是指在社会有需要时，也不应触动教师和公务员的利益，亦不是指政府应该放弃原则，肆意作出民粹政策。只是若然能及早预计两大群体的反应，港府可更从容地面对社会的质疑。
谨慎处理派钱措施细节
预算案受到不少抨击后，3月2日，政府宣布向全港18岁或以上持有香港永久居民身份证的市民派发6,000港元。虽然大多数市民暂时沉醉在派钱的兴奋之中，参与游行的人数比预期低，但是舆论上对政府的抨击从未停止。派钱的最大问题是，冲击了市民对咨询机制的信心。
预算案经半年时间咨询，吸纳主要政团、商会、学界等意见。高层官员尤其是财政司司长多次反复表示不会无针对性地派钱。结果，政府在不足一个星期内，在欠缺派钱方法、配套措施等周详计划下，推出香港开埠以来首次政府直接派钱予市民的措施。而且，有关措施是无针对性的，只要18岁或以上的香港永久居民便能受惠。这令不少市民感到愕然，究竟咨询程序是否有效，甚至是否需要？究竟政府的公共财政理念是审慎理财，还是有钱就派？
更重要是，市民会质疑政府是否了解市民的想法。对于不少香港人来说，希望港府推出措施纾解民困，并推动香港长远发展。虽然注资强积金户口的措施，市民不能实时受惠，但是政府仍可坚守立场，指这有助纾缓香港人口老化下公共财政的压力。同时，港府绝对可以通过其他措施，包括退税、复建居屋等作回应。现在，派钱虽然可以远超市民期望，带来一剎那的兴奋，但是不久后市民清醒过来，加上舆论的猛烈批评，政府实在难以招架。尤其严重的问题是，部分中产阶层人士会质疑，政府作为香港公共财政的看门人，怎能慷他人之慨，浪费纳税人的血汗钱？
而且，有关措施令部分本来有机会受益的在职人士，变成一无所获；亦令部分较具争议的群体，由无变有。受影响的人士包括内地来港新移民、18岁以下已离校工作的年轻人、仍未成为香港永久居民的外地专才、居住在外地的香港永久居民等。若然港府以为这些群体的组织动员力不足，所以可以忽略其利益，便大错特错。因为派钱措施一次过挑动内地人与香港人的矛盾、世代之间的矛盾、外地居住与本港居住的香港人的矛盾等。这些矛盾将会在舆论里不断发酵，结果最终是打击政府管治威信。
现在，无论怎样，港府也不能收回派钱的措施。社会正密切关注派钱的方法、对象、成本等，港府必须小心处理，以免引爆第二轮政治炸弹。港府更须尽快恢复市民对咨询机制的信心，尤其施政报告的咨询工作即将展开。
香港须开创新管治模式
预算案风波还带出一个问题，就是政务官治港应否长久维持。一直以来，政务官治港被奉为神话。港英时期，中央政府曾考虑以政务官治港，确保香港的繁荣和稳定，但是，由于彭定康推出政改，政务官要站在政府的立场辩护，才令中央政府决定由有商人背景的董建华出任行政长官。过了数年时间，由于“商人治港”难免陷入“官商勾结”的无休止争论，所以由政务官出身的曾荫权代替董建华出任行政长官，而整个管治团队有不少前政务官。社会对此曾寄予厚望。
事实上，政务官的确是香港的精英，但是社会不应对其能力作出过份的期望。由亚运申办、“置安心资助房屋计划”以至财政预算案风波，港府的政策都被批评有不少漏洞。当然，政策制订的参与者除了政务官外，还包括行政长官、政治任命官员、立法会议员、压力团体等，我们并不能将政策的漏洞全部归咎为政务官的能力问题。但是，管治团队不少都是政务官出身，而由外界引进的政治任命官员都必须依靠政务官提供信息、意见和建议。所以，政务官在政府决策过程中，扮演举足轻重的角色，政策上出现漏洞自然责无旁贷。
预算案注资强积金户口，忽略了公务员和教师的利益；派钱措施，令内地来港新移民由有到无，外地定居的香港人由无到有。政策制定过程中，一次又一次的漏洞，令政务官的能力受到社会更多质疑。不能否认的是，政务官系统封闭，外部人才难以进入，以补充人才库，增强其政治敏感度。回归前的移民潮，部分政务官晋升过急，经验有所不足。加上政务官面对日益政治化的环境，他们并未受到系统性的培训，应付学者、传媒、政团等的批评。而回归以来，新香港国际机场启用事件、公共房屋计划短桩事件以至退休高官梁展文、钟丽帼等加入财团的风波，都令政务官的形象不断受到打击。
更重要是，无论政务官的能力多高，理据多强，他们也不能确保其政策获得立法会的支持。由亚运申办、堆填区扩建以至预算案风波，政治联盟都未必与政府立场一致，作“无条件”支持。香港发展至今时今日，与政治联盟联系薄弱的政务官治港模式亦难以长久维持下去。香港必须开创新的管治模式，例如港府要加强与政治联盟的联系，在政策方针和内容上更多吸纳政治联盟的意见，以换取其支持。虽然有关做法可能打击政务官的士气，以及政府可能被批评为倒向一方政治势力，但是在政治现实下，总比现在举步为艰的政务官治港模式为好。
《港澳观察》2011年3月期 |
