天大研究院研究员 施养正
一、引言
新冠疫情给澳门中医药服务业带来了深刻变革，重塑了其结构格局与发展路径。
在行业资源分配层面，疫情之前已存在的不均问题在疫情冲击下进一步加剧。中医诊所原本就面临资金、设备、场地等资源获取难题，疫情导致运营成本上升、患者流量波动，使其发展更为艰难。相比之下，综合诊所凭借相对雄厚的资源基础，在应对疫情防控措施和维持服务稳定性上更具优势，部分综合诊所甚至进一步扩充资源，扩大规模，使得资源分配的天平愈发向其倾斜。
居民健康观念在疫情期间发生重大转变，中西医结合的理念深入人心。大量市民在寻求医疗服务时，不再局限于单一的西医或中医治疗，而是期望整合中西医优势。这使得中医药服务的需求结构更为多元复杂，对中医药服务机构的专业能力、服务协同性提出更高要求。中医服务不仅要在传统中医诊疗领域精研，还需与西医诊断技术、治疗手段有效配合，如在康复治疗环节，将中医针灸、推拿与西医运动康复相结合，拓展服务深度与广度。
政府在疫情期间强化了主导作用，资源引导力度显著增强。加大对中医药抗疫物资的投入，保障口罩、中药药材等物资供应；在人力方面，组织中医专家团队参与抗疫救治与防控指导，提升中医药服务在疫情防控体系中的地位。同时，通过政策引导金融资源扶持中医药企业，助力研发抗疫相关中医药产品，推动中医药科研项目加速开展，促使中医药产业在疫情困境中探索创新发展模式，为澳门经济适度多元发展的战略布局注入新活力，成为经济结构调整与转型的重要支撑力量。
中医药产业在澳门回归后成为重要新兴产业，在特区政府推动下有一定发展。然而，发展之路仍面临着资源分配、市场活力、人才、区域合作及人口结构变化等诸多难题。
二、澳门在中医药产业发展方面的优势
（一）政策与法律优势：国家及澳门特区政府的政策支持为产业发展筑牢根基。《国家十四五规划纲要》支持澳门发展中医药研发制造，《粤港澳大湾区发展规划纲要》助力澳门中医药科技产业发展平台建设，《澳门特别行政区经济和社会发展第二个五年规划（2021-2025年）》将中医药列为重点产业。在法律监管上，2022年澳门将原卫生局辖下的药物事务厅升格为药物监督管理局，同年实施《中药药事活动及中成药注册法》及25项配套技术性指示，规范中药从临床试验到流通使用的全生命周期，保障中药质量、安全性和有效性，形成良好的“澳门品牌”。
（二）产业园区与扶持优势：粤澳合作中医药科技产业园是推动澳门经济适度多元发展、融入国家发展大局的重要载体，政治地位突出，获多方关注支持。该园区已吸引220家企业注册，其中54家为澳门企业，产业集聚效应初显。园区为企业提供技术支持和咨询服务，帮助企业解决研发、生产、市场推广等难题，推动中医药产品在澳门上市及进入内地市场。同时，横琴粤澳深度合作区给予高额项目补贴，单个项目最高补贴6亿元，澳资项目补贴还额外提高20%；对中药创新药研发，单个机构年度最高奖励1.5亿元；对使用特定标志的中医药产品等，每个品种最高补贴2000万元，极大激发企业创新和发展动力。
（三）区域合作优势：在与内地合作上，“澳门注册+横琴生产”模式优势凸显。横琴土地资源丰富、生产成本相对较低，澳门在政策、国际市场渠道方面独具优势，二者结合提升了中医药产品的生产能力与竞争力。例如，广药国际、澳邦药厂等通过在横琴设厂生产，利用澳门的注册政策和国际影响力，将产品顺利推向内地和国际市场。在国际合作方面，澳门凭借与葡语国家及“一带一路”沿线国家的紧密联系，助力中医药国际化发展。澳门对葡语系国家法规政策了解深入、语言优势明显，能提升中药产品海外注册、出口、销售效率。不少澳门品牌在粤澳合作中医药科技产业园帮助下，已成功把中医药产品带到莫桑比克并完成当地传统药品注册 。
（四）科研与人才优势：2011年，我国中医药领域首个国家重点实验室——中药质量研究国家重点实验室落户澳门；2015年，世界卫生组织传统医药合作中心在澳门揭牌，澳门在中医药领域的“产学研”链条逐渐完善。在人才方面，一方面鼓励企业引进“高精尖缺”人才，为产业发展带来先进技术和理念；另一方面打造人才培训基地，培养本土专业人才，为产业可持续发展提供人才保障 。
三、未来的挑战
经深入调研发现，尽管澳门中医药产业发展具备诸多优势，但前行之路并非一片坦途，诸多挑战横亘眼前。这些挑战不仅源于产业自身特性与市场环境，还与区域发展格局、人口结构变化紧密相连。深入剖析这些挑战，是探寻产业持续发展路径的关键所在。以下将从实际成果回报周期、外资引入困境、人口结构变化影响等方面展开详细探讨。
（一）实际成果回报周期长
- 民间资源参与度低：特区政府在中医药服务业发展中占主导，如支持中医药教育、建设科研实验室等，这种投资项目具有公共属性和长期发展目标。然而，民间资本倾向于短期高回报、低风险的投资，导致其参与度低。例如，澳门中药质量研究国家重点实验室的建设，其研究成果转化为实际经济效益可能需要较长时间，民间资本往往难以承受这种长期等待。
- 土地资源限制与竞争压力：澳门产业发展用地紧缺，横琴发展吸引更多资源且经济总量增长快，在2009至2024年间年均增长约30%。在当前的资源环境下，澳门的中医药企业在拓展业务时可能因土地资源有限而难以扩大生产规模或建设新的门店，而横琴的快速发展又吸引了部分原本可能流向澳门的投资，加剧了澳门中医药产业的竞争压力。
（二）引导外资难对市场带来实质动力
- 博彩业投资限制：博彩业在澳门经济中占据重要地位，新博彩批给合约虽规定六博企未来十年投资1300亿澳门元非博彩项目，但需以博彩项目盈利为前提。然而，近年来博彩业收益率较低，2019年仅4.4%，影响非博彩项目包括中医药大健康产业在内的投资进度，限制了外资在中医药产业的投入规模和速度。
- 与内地模式差异：内地在关键领域国企占核心支配地位，在中医药产业发展中能够集中资源推动项目快速发展，如珠海中医药一条街由华发集团投资建设运营，取得了良好的成效。相比之下，澳门引导博企投资非博彩业项目时需考虑盈利保证，在促进中医药等新兴产业发展方面的成效相对较慢，难以快速形成规模化和集聚化的发展优势。
（三）老龄少子化问题的影响
- 老龄化需求增加与收入差距问题：澳门已进入老龄社会，老年人口比例增加，对医疗健康产品和服务的需求不断增长，尤其对中医药等特色医疗服务的需求更为迫切。同时，澳门的收入差距问题较为突出（2023/2024年基尼系数为0.396，接近收入差距过大水平），这要求特区政府在加大社会保障力度时，需更加注重资源分配的公平性，确保中医药等健康服务能够惠及更广泛的老年群体，尤其是低收入、弱势及困境群体。
- 少子化带来的挑战：澳门的少子化问题严重，2023年总和生育率仅0.66，为全球最低，少年儿童人口数量首次低于老年人口。这不仅加剧了人口结构不平衡，增加了家庭养老负担，对社会化养老服务、专业医疗护理需求，及公共财政收入及社会福利制度的可持续性构成挑战。在这种情况下，中医药产业需要探索如何适应人口结构变化带来的需求转变，同时，少子化也可能影响中医药产业未来的劳动力供给和市场消费潜力。
四、政策优化的建议
（一）平衡政府与市场作用
- 调整投资策略：特区政府应持续加大对中医药基础设施建设和科研的投入，如每年预留500~800万澳门元专项资金用于中医药科研项目和中医诊所设施更新。同时，设立中医诊所专项扶持资金，为中医诊所提供设备购置补贴（可按设备金额的30%~50%进行补贴）、场地租赁补贴（补贴比例不低于租金的40%）以及医生培训补贴（每位医生每年补贴2~3万澳门元），吸引人才投身中医行业，提升中医诊所服务能力。引导社会资本参与中药研发前端基础研究，对于投资该领域的企业给予税收优惠，如投资前三年减免50%企业所得税，后三年减半征收，提高企业投资回报率。
- 激发市场活力：制定宽松灵活的市场准入政策，简化中医药企业开办流程，将企业注册审批时间缩短至5个工作日内，并建立线上一站式审批平台。积极引入中资企业，给予新入驻的中资中医药企业3年租金减免优惠，鼓励其与本地企业开展合作。例如，推动中资药企与澳门本地药企联合开展中药新药研发项目，共同开拓市场。充分发挥协和医院等优质医疗资源的示范作用，建立人才交流合作机制，每年选派10~15名本地中医药人才到协和医院进修学习，同时邀请协和医院专家来澳门开展学术讲座和技术指导，引入先进医疗技术和管理经验。
（二）优化资源分配
- 促进诊所均衡发展：依据澳门人口密度分布与医疗需求数据，制定中医诊所布局规划。在人口密集的氹仔、澳门半岛等区域，新增10~15家中医诊所，确保每平方公里至少有1~2家中医诊所，并建立中医诊所与综合诊所的转诊合作标准与流程。如规定对于慢性病康复期患者，综合诊所应及时转诊至中医诊所进行后续调理；中医诊所在遇到疑难病症时，可快速转诊至综合诊所进行进一步诊断与治疗，实现资源共享与高效利用，提升医疗服务的全面性与协同性。
- 加强行业资源整合：由政府牵头组建中医药产业联盟，涵盖医疗机构、科研机构、药企等全产业链主体。联盟定期举办资源对接会与项目合作洽谈会，促进产业链各环节的沟通协作。例如，每年组织2~3次大型科研项目合作招标活动，鼓励联盟成员联合申报，共同攻克中医药关键技术难题。同时，支持行业协会建设，为企业提供市场动态监测报告与政策解读服务，帮助企业及时调整发展战略，增强市场竞争力。
（三）加强人才培养与引进
- 完善本土人才培养体系：加大对澳门高校中医药专业的教育投入，每年新增200万澳门元用于教学设施更新、实践教学基地建设与师资队伍培养。优化课程设置，增加实践教学课程比重至60%以上，建立5~8个校外实习基地，如与本地知名中医诊所、药企合作，为学生提供丰富的实践机会。定期举办中医药学术研讨会与技能竞赛，邀请国内外知名专家讲学与评审，提升在职人员专业水平与创新能力，打造高素质本土人才队伍。
- 积极引进外部人才：制定具有吸引力的人才引进政策，为引进的高层次中医药人才提供50~100万澳门元的住房补贴、20~50万澳门元的科研启动资金，并协助解决子女入学、配偶就业等问题。建立人才交流合作平台，与内地知名中医药高校及科研机构签订人才合作协议，每年引进10~15名高端人才来澳门工作或开展合作研究，充实澳门中医药人才库，提升产业人才整体素质与创新能力。
（四）推动区域合作
- 深化与内地合作：加强与内地康养产业发达城市如珠海、广州、深圳等地的合作，共同开发中医药康养旅游产品。例如，联合推出 “岭南中医药康养之旅” 线路，整合两地的中医温泉疗养、养生药膳、中医药文化体验等特色项目，吸引更多游客。两地政府共同设立产业合作基金，每年投入1000万澳门元，支持康养产业合作项目研发与市场推广，拓展产业利益空间，促进澳门中医药产业与内地市场的深度融合。
- 拓展国际合作空间：利用澳门的国际交往优势，举办中医药国际学术会议、产品展销会与文化节等活动，每年至少举办1次大型国际会议与2~3 次展销会。设立国际合作专项基金，每年拨款300万澳门元，支持本地企业参与国际合作项目、开展海外市场调研与产品注册。鼓励企业与国际科研机构合作，引进先进技术与理念，提升澳门中医药产业的国际知名度与影响力。
（五）应对人口结构变化
- 适应老龄化需求：加大对老年病防治、康复护理的科研投入，每年安排300万澳门元专项资金用于相关研究项目。研发适合老年人的中医药产品与服务套餐。加强与养老机构合作，建立医养结合服务模式，为养老机构提供中医药服务支持，培训养老护理人员掌握基本中医护理技能。设立全民医疗健康保险体系，将中医药康复护理服务纳入医保报销范围，提高老年人中医药服务的可及性与可负担性。
- 缓解少子化影响：政府出台鼓励生育政策，如提供一次性5万澳门元的育儿津贴、延长产假至180天等。中医药产业积极响应，开发适合年轻人的中医药产品，如中医药美容护肤产品、养生茶饮料、缓解职场压力的中药香囊等。开展中医药科普进校园、进社区活动，每年举办50~80场科普讲座与体验活动，提高年轻人对中医药的认知度与兴趣，培养潜在消费群体，促进中医药产业可持续发展。
