今年是澳门回归祖国十二周年。从宏观的国际关系角度来看，回归后澳门其中一大转变，就是对外关系由以前是葡萄牙外交政策的一部分，变成为中国对外关系的一部分。由此，澳门问题也很自然地成为西方国家尤其是美国影响中国的一个筹码。探讨及了解美国政府对澳门关注的动向，不但可以预估美国对澳门的影响，也可间接看出美国对华外交动向。
澳美贸易风波的背后
回归前，澳门作为葡萄牙的殖民地，本身并无外交权，西方国家如美国也甚少利用澳门问题与中国打交道。严格来说，只有回归前夕的澳美纺织制衣业贸易纠纷，或多或少涉及到中美两国的外交斗争。
澳门的纺织制衣业自二次大战后兴起，并在上世纪六十年代进入迅速发展时期。然而，上世纪九十年代以来，澳门依靠配额的出口加工业的发展模式却屡屡受到挑战，尤其是1998年美国海关对澳门输美的成衣突然实施新的产地来源证规定，顿时令澳门的纺织制衣业出口失去竞争优势。此事对澳门震动很大。经过澳门政府与美方近一个月的接触与谈判，双方达成一份谅解备忘录，澳门政府作出让步，配合美方来澳门检查工厂，澳美贸易风波才告一段落。
澳门输美的纺织品长期以来确实存在将内地工厂生产的货品当成澳门制造的产品来出口的现象，这点澳门与美国都是心照不宣的。但所谓非法转运的问题，在其它许多地方如香港、台湾和越南等地都存在。澳门输往美国的纺织品只占美国成衣进口比例的少数，对美国成衣市场来说，影响实在太小。美国选择在这个时候向澳门开刀，一方面因为当年是美国的大选年，美国政府意图向国内作出交代；另一方面则是希望对当时即将举行的中美知识产权谈判施加影响。综观事件的整个过程，可以说是美国强权政治的产物。这也是美国首次利用澳门问题向中国施压。
澳门在1999年回归祖国后，由于经济转型，许多制造业都转移去了劳工成本廉宜的珠三角地区，曾经是澳门的支柱产业之一的制衣业，重要性也日益下降，难以再成为中美之间的外交事件。反而，随着澳门2001年开放赌权，美国和澳门的经贸关系变得极为重要，博彩行业开始成为中美外交的新焦点。
美国对澳影响日深
据美国驻港澳总领事杨苏棣今年5月20日出席美国商会一个公开活动时透露，目前美国在澳门直接投资近100亿美元，在外来投资者当中，仅次于香港。美国商会澳门分会现有会员超过100人，居住在澳门的美国公民人数则有4000多人。通过这些简单的数据，我们可以推断得出三点看法。
第一，美国政府对澳门的兴趣越来越大。首先，美国一向关心国民在海外的利益。澳门引进美资集团后，许多美国人到澳门打工。既然现时居住在澳门的美国公民人数较澳门回归前激增了两倍至4000多人，美国政府加大对澳门地区的关注，实属正常。这情况和英国相若。目前大约有1000名英国居民在澳门，英国外交官员每个月大概要去澳门两次，定期和居住在当地的英国公民交流，了解他们有什么需要，然后再向澳门政府反映。其次，美国商会的澳门分会发展迅速，现有会员超过100人。当中的金沙和永利集团均是美国上市公司，对美国社会有一定影响力，这也迫使美国政府不得不关注澳门事务。由此也就不难理解，在香港的美领馆人员几乎每天都要前去澳门，与澳门政府及商界人士会面。对澳工作一直由在香港的总领事馆负责，但美国政府早前也曾向中国政府提出要在澳门设立领事馆。
第二，美国势力对澳门的影响越来越大。澳门自然资源贫乏、内部市场狭小，这些因素制约着澳门经济的发展，也导致澳门经济对外依赖性极高。目前澳门博彩业已形成美国资本和本地资本两分天下。在新批出的六块赌牌中，有两块半是属于美国资本。美资企业为上万澳门当地居民提供就业机会，但也带来一些负面影响。比方说，美资博企的员工大幅度上升。在2008年上半年，外资赌场雇用的员工人数占澳门博彩业从业人员总数的60%。在金融风暴袭击下，目前美资博企员工仍然约占一半，对澳门的就业市场影响极大。
第三，美国势力开始影响澳门事务。澳门有不少人对美国资本的进入忧心忡忡，担心美国财团实力雄厚，将来会操纵澳门的赌业市场，甚至进一步影响澳门的政治和特区政府的管治权，甚至影响澳门“一国两制”的实施。这些担心并不是没有道理。以古巴为例，古巴在1959年革命前，美国资本和黑帮操控夏湾拿的博彩与旅游业，结果便是古巴的政治主导权逐渐被侵蚀。近年美资博企在澳门发展迅速，在社会经济中的地位日益突出，也必然会提高话语权。如《亚洲时报》2009年报道，美资永利集团曾不惜以拖延投资，向澳门政府施加压力，要求澳门制定和修改几项法律，其中一项是修改赌场借贷条例，为“赌场借贷”立法，使赌场借贷合法化。此举实质上就是干预澳门政府内部施政。
维护美国在澳利益
自回归祖国后，澳门在国际舞台上越来越活跃。中央政府已决定根据澳门的独特角色，把澳门建成一个中国与葡语国家交汇的平台。换言之，澳门在中国对外政策方面的角色将越来越大，这意味着澳门成为中外尤其是中美外交博弈战场的风险也越来越大。最明显的一个例子是2005年美国借澳门汇业银行涉嫌朝鲜洗黑钱活动，对中国经济领域方面进行了一次声誉威胁，澳门几乎出现一场金融危机。这一次试探性的行动，也让中国有机会认识美国影响澳门的新变化。所以，了解美国关注澳门哪些议题，对中国政府来说十分重要。
目前澳门发展和美国的经贸关系，主要是基于回归后的“一国两制”政治架构。美国政府则根据2001年美国国会颁布的《美国澳门政策法案》，承认澳门在社会、文化、法律和经济领域有高度的自主权；美国政府有责任支持澳门的持续经济繁荣，以及支持和维护美国在澳门的经济利益。
不难想象，基于国家利益，美国政府对澳门事务的最大关注仍是希望与澳门政府确保所有外国投资得到公平、透明的对待。2010年，美国驻港澳总领事杨苏棣曾多次到澳门与三家美资博彩企业高层会面，并与澳门特区行政长官崔世安会面，就“赌场设施的建造和赌场营运方面遇到一些麻烦”展开对话。杨苏棣认为，因为美国公司在澳门有巨大投资，因此他们有权要求澳门政府必须保障美资博彩企业赌场酒店及管理赌场酒店的人力资源，必须解决澳门劳工政策的某些问题。杨苏棣这番言论，是要澳门政府看到美国政府坚定支持美国在澳门的博彩企业。我们可以大胆预测，美国政府未来仍会继续就保证投资者权利的议题向澳门政府甚至中央政府施压，以维持美国博彩企业在澳门的利益。
其次，作为世界上的民主大国，美国一直十分关注澳门的民主发展。据“维基解密”披露，美国驻港澳总领事在2009年和2010年的外交电文中，都有提及澳门当时的政治情况，形容民主在澳门仍是一个遥远的目标。早年美国发表的《年度国别人权报告》，也曾对澳门特区的人权状况作出评价，指责澳门“最明显的是限制公民改变政府现状的能力”。种种迹象，都反映出澳门的政制发展议题一向是美国政府的另一项关注重点。
澳门特区行政长官崔世安今年11月公布新年度施政报告时首次明确提出，是否修改《基本法》附件一、附件二规定的行政长官、立法会产生办法，将是明年施政重点之一。紧随其后，全国人大常委会表示，已收到澳门特区行政长官的释法信函，12月或会有答案。换言之，澳门特区的政制改革将有望于明年“起锚”。澳门政制如何向前走、如何加大民主成份，将成为未来一年澳门社会的争论点。估计美国政府也会对这议题加倍留意并在适当时候“发声”。
值得注意地是，澳门将于2013年举行第五届立法会选举。2009年美资博企遭遇金融海啸，无暇参与立法会选举。然而，2013年立法会选举正值博彩经营权即将到期，美资博企极有可能参与选举，以提高其在澳门政坛的影响力，进而提高对澳门政府决策的影响力和确保他们在澳门的利益。即使美资不派人参选立法会，也有可能资助一些人参选，届时同样可以在立法会发挥影响力。这样美资集团就可以提高对澳门政府的“叫价能力”。
关注澳门社会事务
除了上述两大议题，我们还应注意到，美国对澳门一些社会事务也表现出极大的兴趣，这主要包括遏制金融犯罪和打击贩卖人口。
就前者而言，自“九一一事件”发生后，美国就十分关注清洗黑钱的问题，国会通过了打击恐怖活动的有关法律，财政部也颁布了一系列新的规定，要求美国各金融机构制定综合性方案，打击恐怖组织与其它犯罪分子的洗钱活动。一方面，澳门一些金融机构与朝鲜有业务来往，而朝鲜正是美国心目中的“流氓国家”，涉及恐怖活动，因而对澳门某些金融机构产生“合理”的怀疑；另一方面，由于内地禁赌，澳门赌业对内地人特别是官员和富豪甚有吸引力，因为澳门的贵宾厅赌厅是转移资产的一个好平台。内地人在澳门贵宾厅赌博耍乐后，所得的都可以换成港元，再存于境外银行。所以，美国一直把澳门当作是“洗黑钱”的防范重点地区。笔者接触过的一些美国公司也都证实，由于美国法律规定，他们和澳门公司做生意时都会十分谨慎，以避免涉嫌“洗黑钱”的罪名。
在贩卖人口方面，澳门目前尚未有任何官方的相关资料统计。由于缺乏资料的研究和统计，澳门的贩卖人口犯罪究竟有多么严重，可以说至今还是个谜。但我们从一些零星媒体报导得以管窥一二。据俄罗斯驻香港领事馆统计，大约有200名俄罗斯妇女或幼女持旅游签证进入澳门并在澳门卖淫，其中部分人士已沦为贩卖人口犯罪的受害人。另外，统计称大约有200至300蒙古女性在澳门从事卖淫。虽然澳门政府一直声称这些性工作者都出于自愿，并没有受到胁迫，但美国政府却认为澳门政府没有任何证据可以支持该说法，并认为澳门缺乏相关立法，对贩卖人口犯罪在澳门的严重性不够重视，一直敦促澳门政府尽快建立健全相关机制，否则将面临一定的经济制裁。在美国政府的敦促下，澳门政府于2008年通过了打击贩卖人口犯罪法律。但究竟这些立法是否完善，有没有可以改善的空间，都值得研究。可以预见，美国政府未来仍会高度关注上述两大议题，甚至在适当时候拿出来向澳门政府施压，成为与澳门以至中国大陆谈判的一个筹码。
澳门如何予以应对
我们应该如何看待美国对澳门的关注呢？
首先，如前所述，澳门赌权开放后，美国多家财团在澳门大规模投资，使澳门政府的税收激增，有能力在澳门建立比较完善的福利制度。美资进军澳门，对澳门经济产生了巨大及正面的促进作用。这一点是不容否认的。
就这点来看，我们应该正确理解当前澳门社会因为赌权开放而引发出来的一些问题。把澳门经济发展中的诸多问题，例如人力资源短缺、房价高企，都归咎于美国资本的大规模投入，并不公正。实际上，这些都是全球化所带来的负面影响。全球化带来的发展和机遇是无可取代的。澳门政府要做的，是重视国际全球化进程中的负面影响，并采取相应的解决措施，而不是一味指责美资。
另一方面，美国财团大举投资澳门，客观上肯定也会对澳门经济安全及国家安全带来一定的影响。出于国家安全利益考虑，澳门应采取相应措施，包括规范各方势力，以及落实产业多元化，借此限制博彩业对政治影响。
就前者而言，如果澳门博彩业形成美国资本的垄断局面，将不利于澳门的稳定；而另一边厢，澳门本地财团过分坐大也不利澳门博彩业健康发展，尤其是澳门本地赌王何鸿燊身体若出现任何问题，以至澳门博彩业龙头澳博出现股权争议或其它管理问题，势必令澳门赌业出现更大混乱。所以笔者以为，澳门特区政府在博彩业开放的过程中，应适当地引入与北京关系良好的港资集团，以作平衡。另外，世界各先进国家都已建立了反垄断法，营造公平营商环境，保证公平竞争，维护市场秩序。澳门特区政府应吸取先进国家的经验，早日订立澳门的竞争法，防止任何一方坐大。
落实产业多元化方面，中央早年已透过批准《粤澳合作框架协议》，为澳门实施“经济适度多元发展”作出了许多决定，包括针对澳门面积细小及土地资源匮缺的可能，批准横琴可实行特殊政策，使澳门能够发展中医药科技产业、会展产业、文化创意产业、教育、培训等产业。澳门未来应继续与珠海共同推动发展横琴岛，改变博彩业一家独大的窘境，积极进行产业多元化调整。
至于贩卖人口犯罪及洗黑钱，近年来，澳门特区政府已积极配合，包括通过全面反贩卖人口法，并成立由政务司司长领导的跨部门工作小组，以根绝此类犯罪活动。但澳门近年贩卖人口案趋升，显示有关问题仍未解决。对此，笔者认为，起诉率和入罪率过低是澳门打击贩卖人口面临的最严重问题。既然打击贩卖人口犯罪是全球各国的共识，澳门特区政府应加大追诉力度，提高贩卖人口行为的刑罚，以更好地打击贩卖人口行为。
在洗黑钱方面，澳门特区已跟随国际大气候设立反洗黑钱指引，措施符合国际标准。现在要关注的是保护网是否有漏洞。澳门特区政府本身要加强监管和执法，以及与国际和区域加强合作。长远而言，改变澳门博彩业的博彩中介经营模式，是澳门治理赌资洗钱活动的根本之道。
透过以往的赌博洗钱案例不难看出，每一次赌资洗钱活动都有“叠码仔”或赌场外围人员活跃其中。澳门订定《从事娱乐场幸运博彩中介业务的资格及规则》等相关法律虽然对“叠码仔”的申请资格、责任和义务等做出了规定，但还应当进一步明确“叠码仔”的反洗钱义务，明确博彩监察协调局、金融情报办公室对博彩中介人、“叠码仔”的反洗钱管理职责。事实上，目前，允许博彩业公开经营的多数国家和地区都禁止博彩公司引诱他人前来赌博。澳门的博彩中介人经营模式为世界独有，它最大限度地开发了潜在赌客资源，为博彩公司带来了巨额收益。然而，它同时也导致了诸多问题，给澳门和内地带来了巨大的社会负面效应。逐步取消博彩中介人经营模式，减少问题诱因，这既是治理赌资洗钱活动的根本之道，也是促使澳门社会健康发展的现实需要。
《港澳观察》2011年12月期
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