新界僭建的问题看似简单：非法建筑，依法当拆，依法办事，谁说不可，谁抗拒更会罪上加罪。可是，如果实事求是去了解僭建的问题，便会发现一点也不简单。倘若雷厉风行地强硬执法，不但会挖出法律的疮疤，更会掀起整个新界的政治风暴、社会对抗、文化冲突，恶化贫富矛盾。对于僭建问题，不单要从法律的角度去了解，更要从历史、社会、政治、文化与经济的角度去了解，这样才能全方位去考虑问题、解决问题。
僭建问题不单发生在新界，也发生在港九，多达八十万个案，且不分阶层，上至特首高官，下至低下阶层；而且问题由来已久，这本身便已证明不存在即时的安全考虑，即使有也属少数，以个案处理则不成问题。因此，与其冒着不可估计的风险一次过集体处理，不如以发展眼光进行全盘规划，全盘考虑法律、社会、文化、经济、行政等方方面面的问题，趁机发展新界，营造“全胜”的社会效果，避开“全输”的政治风险。这是解决僭建问题应有的处理态度与对策。
以下且从法律、政治、社会和文化与经济的角度来讨论僭建问题。
新界享有立法区别对待
第一，从法律观点来看僭建问题。
首先必须指出的要点是：由港英租借新界开始，所有有关新界的法例便与港岛、九龙（简称“港九”）有别。这个区别的法源来自新界的租借与港九的割让有所不同。尽管清之后的中国政府都不承认港九新三个“不平等”条约的合法性，但是英帝国在占有三地后的“收地”工作却有不同的做法。他们在港九没收土地，自恃理直气壮，强硬执行，碰到的人民反抗也不足以阻止全面收地工作，土地收编为“皇家地”后列为“永久地契”的法定地位，当作“商品”来出售。而在新界取得租借条约后，其收地却遭遇激烈的人民反抗，尤其在人口众多的村落如大埔、十八乡、元朗、屯门等。中国传统地权虽是“普天之下莫非皇土”，但皇帝不会把土地当作“商品”买卖，人民有使用权与转换使用权，但要向皇帝交税。当人民已把这个中国传统奉为金科玉律，其抗争意志也就与港九不同。何况新界民众都感到理直气壮：世间哪有租客抢占主人土地的道理？！力争的结果，港英殖民地官员碍于法律上必须尊重租地条约与割让条约有别，也考虑到如果抗争持续下去，会犯众怒而引来更多内地民众声援，只好同意从租借日开始便已在各村落定居的民众可沿袭其村地与村屋不受“收地”影响。因此，新界“原居民”及其村屋和农地的传统风俗习惯都得以延续至今。
因此，就法律观点来看，新界“原居民”从租借条约的第一天开始，便存在着诸多法律区别对待。例如土地拥有年期，港九属“永久地”的999年，新界只有99年；新界“原居民”享有土葬、丁地、丁屋等传统权益，而港九地区居民却没有。总体传统权益享有的情况也就造成了今天广大新界土地上的“原居民”在法律对待方面有别于港九地区的居民。
1997年主权回归，政权移交后的宪政发展以《香港特别行政区基本法》为准，新界“原居民”的传统应有权益也得到承认，并相应地制定了《基本法》第四十条。该条文如下：“‘新界’原居民的合法传统权益受香港特别行政区的保护”。必须留意的是第四十条置于《基本法》第三章，这一章列明是有关“居民的基本权利和义务”，其中包括了居住权，选举和被选举权，言论、新闻、出版的自由，结社、集会、游行、示威的自由等等，把世界标准的人权与民主自由权利都包括在内。可见第四十条在这第三章出现不是意外，而是属于世界公认的应有的人权标准。既然是新界的“原居民”，而“原居民”的应有条件是有其一定的传统风俗习惯宗教信仰及其生态环境，除非“原居民”主动放弃这一切，否则政府有责任要加以保护。同样的做法也出现在西方民主国家如加拿大、美国、澳洲、新西兰。既然《基本法》把“原居民”的合法传统权益列为其中条文，这便非一般立法或行政可任意加以架空的。
根据1961年的房屋规范条例，有关僭建与否便有市区和新界两个不同条文，前者为第123条，后者为第121条。后者列明，新界村屋标准规定为三层，符合政府安全条例的还可“改建或加建”。这条规定是新界特有的。可见今天来看僭建问题，不能不顾及新界的历史传统及其立法区别对待的实施。表面看来，安全问题不分城乡，但涉及屋宇的安全考虑，市区高楼大厦与乡村低层屋宇相比，安全系数比较差别极大。这就是为什么传统乡村的屋宇政府过去少管，城市却抓得很严的原因。过去百年不管、少管，现在却以安全问题一网打尽，如此不顾历史与环境条件，是执法的“极端主义”。
遍地政治烽火如何扑灭
第二，以政治的角度来看僭建问题。
除了原居民的丁屋“改建”与“加建”问题外，还有更多的木屋与“柜屋”（货柜箱改装成屋子）遍及整个新界。若要处理所有僭建，必然会引爆巨大的政治风暴，以政府处理大型抗争的记录来判断，能否胜任大有疑问。尤其是涉及民众保卫家园的抗争，其力度远胜一般的政治抗争。
类似的抗争事件可参考近期发生的“菜园村抗争事件”。菜园村因为修建高铁而须拆除，涉及人家不过五十来户，但因居民要求觅地重建的“迁村”赔偿谈判引发社会关注。关注人群有一般同情者，有环保人士，有关注弱势的社运组织，更有见缝插针的政客，当然还有责无旁贷的乡议局及其所代表的整个新界“原居民”，大家一窝蜂地都起来声援菜园村的抗争。在立法会通过高铁预算案的当天，会内有“泛民”议员齐齐反对此案，会外更有三千多群众陪同村民包围立法会，群情激奋到企图突破警卫线冲入立法会，几酿成暴动。
值得深思的是，“菜园村”事件不过是五十来户人家的问题，但是参与抗争的人群却来自各个阶层、各个政党、各个社会组织，抗争的宣传手法更是别出心裁，十七名学生由村内跪行到中环的请愿行动，更是全港轰动一时。
若真要强行集体一次性把新界所有的僭建清除掉，那真是会把港九新界全城陷入“烽火”的政治抗争。“菜园村”这一堂政治课，特区政府官员还没有从中汲取教训，他们更缺乏政治警觉性，去体会经过“菜园村”一役，已有多少有心修理政府的势力正蓄势待发。“菜园村”事件显示，原本视新界村民为保守亲中势力的泛民主派政党及其支持者，却在转瞬间体认到，原来广大村民也可被发动起来加入他们的政治行列。
除非政府能更好地处理僭建问题，避免“菜园村”事件重演，否则香港的建制派与反建制派的两大对立政治板块会引发巨大移动。一向是听从乡议局领导与支持建制派政党和工联会的广大村民，包括“原居民”与居民，将会有不下百万人参与政治抗争，全方位在新界夺权，到时二十七个乡、六百多条村的双村长选举势必会有反建制派打着“护村爱民”的旗号加入选举。他们一鼓作气，把乡议局的亲建制派议员扫地出门，是预料中事！
“菜园村”事件最后得以成功迁村，还是得益于乡议局议员上下一心的调停，包括亲自为村民觅地、索偿、临时安顿每户人家在新村地上，让他们仍可就地做点小耕作以安民心。这不过是五十户人家，乡议局与政府还勉为其难，若是将六百多条村全都卷入抗争风暴，遍地烽火，何以扑灭？
总之，从政治角度去考虑，新界僭建问题不可以简单当作非法事件去处理，应从整体新界发展规划把僭建问题化解。谁愿意去住木屋或者动辄加建、重建其家园？如果有更好的选择，他们绝对会心甘情愿放弃长期以来的居住环境条件。建构让新界村民心仪的新家园不是不可能，主要问题在于长期以来港英官员持敌视态度待之，村民自然还以颜色。1997年主权回归后，官员思维依然故我，何曾以体惜村民的心思去规划乡村的发展？政府要与村民展开双赢的对话，唯有好好与新界乡议局展开调停工作。过去港英时代基于与村民沟通的政治需要，从无到有成立了乡议局，但是近年来政府与乡议局有疏于沟通的趋势，僭建问题之所以闹到全城沸沸扬扬，乡议局已感无奈！这点值得特区政府深思！
新界社会结构已然变化
第三，从经济的角度去看僭建问题。
若用这个角度去看待僭建问题，便须从中国传统的农村经济结构去分析问题，才能了解到其核心问题所在。
1898年新界租借条约生效后，因为收地失败而无法将农村经济结构加以解体，但经过港英管治之后，传统以农业为本的经济结构受到了严重破坏，肇因在于新界的城镇在上世纪八十年代迅速冒起。沙田、大埔、粉岭、元朗、屯门、荃湾等蜕变成卫星市，配以大型屋村，将港九人口迁入其中。原有的乡村人口与这批城镇卫星市人口相差不下十倍，农业收入与非农业收入相比也远为逊色，影响所及，乡村农业人口迅速转业，大量农地被荒废。但村居人口不减反增，原因是卫星市出现了大量小型工业、物流业及其他众多的服务性行业，从业者收入低微，大型屋村租金昂贵非这批新移民所能承担，他们只好转向乡村，或者与原居民租地建木屋，或者购买或租赁“丁屋”。
这种新界卫星市衍生出来的新的农村居住社会结构，令到“原居民”的人口结构也跟着被改变。因为村落来了大批非原居民，也因此加速了传统“原居民”农业自给自足结构的解体。在村居住的新居民在城镇就业，早出晚归，“原居民”的新一代也多如此，老一代则放弃农业耕作而转为靠租卖物业或土地收入过活。
由此情况来判断，若是强行拆除僭建，势必影响为数不下百万的村居新移民和五十多万的“原居民”。除非有所规划，针对这为数众多的村民作好就业去路与住屋安顿的发展规划，否则便会出现“逼上梁山”的乱局。
第四，从社会文化的角度去看僭建。
传统中国社会的农业人口有其一定的社会人际网络和其传统风俗习惯，这一套乡村生态环境所形成的人文思想与城市的生态环境截然不同。前者以宗族亲友的社会网络为主，其人文思想充满亲和包容的人际关系，后者则以市民的社会网络为主，人与人之间存在着自由竞争，以自强取胜，不讲人情，但讲竞争能力高下胜负。在市区同个大厦，居民老死不相往来，反之，农村人与人之间存在着相互关怀，互助互爱，相濡以沫的关系。
在这样的城乡社会与文化对比下，在城市要拆除僭建，邻里无人会理你死活；反之，在乡村要拆僭建，却会出现牵一发而动全身的现象，整村民众会群起抗争。
政府要在新界拆僭建，不能不认识乡村社会文化的特点，否则一旦盲干蛮干，会酿成大祸的。
以冷处理来化解僭建难题
综合上述讨论，若港府能从法律、政治、经济和社会文化的角度去审视新界僭建问题，相关决策思维需要调整，以争取妥善完满解决问题。港府与其把强行拆僭建的话说到没有自我转圜的余地，不如沿用港英长期在新界惯用的“绥靖政策”，采用“大赦”或“冷处理”的办法，以暂停处理的时间来换取推行发展新界规划的空间，当为善策。
香港在1977年曾有大赦警员贪污的先例，当时鉴于所有警察无一能免涉贪的罪行，廉政公署知道一旦全都绳之以法，会导致全港警员撤职入狱的政治与安全困境。处此情况下，根本无法执法，于是只好以既往不咎、但求今后不犯来告诫警员。一场廉政风暴因此化解，今天警贪案例已是绝无仅有。此例可为处理僭建的示范，对城市僭建处理也说得过去，因为新界僭建的大赦本身法律意义就已指明有违法，否则何来大赦？！
除了大赦的办法，也可考虑冷处理的办法，即不强行拆除僭建，暂时将僭建问题搁置，待发展新界的路线图拟定后，将乡村纳入发展计划之内，让村人口有更好的居住与就业机会，问题当可迎刃而解。特别是要善用新界与深圳、珠三角毗邻的发展机遇，改变新界废弃大量农地而无农业的怪现象，好好把农地解放为多功能发展的用地，方是转危为机的明智之举。港府不妨将拟议中的新界六大产业发展规划加以调整与扩大，根据新界环境与人口的特色进行规划，例如将现有小打小闹的家庭式农业提升为高级的“休闲农业”，把传统养殖渔业发展为“有机渔业”，以食品安全为商机，打造品牌，开拓市场，不失为是一条农村人口的新出路。
另外，港府应趁着新移民尚未充分植根乡村，心态上还介于城乡双倾向的阶段，在经济条件适当为他们设想，积极争取这部分民众的支持，为解决新界僭建问题积累民意。
《港澳观察》2012年4月期
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