北京治港思维调整与香港未来发展

2012-07-26

胡锦涛主席在香港明确指出“一国两制”的理论和实践需要不断丰富和发展这一论点，体现了中央与时俱进，针对香港出现的新情况、新问题，不断调整对港工作的思维和策略。

香港回归祖国十五周年之际，国家主席胡锦涛访港三日，其中的重头戏无疑是他于7月1日在庆祝香港回归十五周年大会暨第四届特区政府就职典礼上的讲话。这篇讲话，体现了中央根据香港形势的发展与变化，提出的指导香港未来五年发展的基本思想。里面有很多新意和非常有针对性的要点，值得认真研究和解读。但遗憾的是，香港的媒体对此篇讲话的报道和评论普遍缺乏深度。香港社会各界人士，应该认真研究一下这篇讲话，才能准确认知和把握中央对港指导思想脉络的发展。

这篇讲话中最值得注意的是，胡锦涛主席第一次公开提出：“‘一国两制’事业是前无古人的伟大创举，需要在实践中不断开拓前进。”、“进一步丰富和发展了‘一国两制’理论和实践。在已经取得成就的基础上不断探索，把“一国两制”事业继续推向前进，是中央政府、香港特别行政区政府和社会各界人士的共同使命。”

过去中央领导人有关香港的讲话，往往强调“严格按照《基本法》办事”。而这次讲话中明确指出“一国两制”的理论和实践需要不断丰富和发展这一论点，体现了中央与时俱进，针对香港出现的新情况、新问题，不断调整对港工作的思维和策略。

政治生态与制度设计的矛盾

“一国两制”构想是在上世纪八十年代提出来的, 并依此制定了指导香港九七之后基本政治和经济制度的《基本法》。“一国两制”理论，经过十五年的实践，整体上证明是非常成功的，不但打破了很多人在九七前对香港的悲观预测，而且从香港在国际经济和国际金融中的地位来看，回归后十五年，香港的影响力整体是上升的。

与此同时，也应该看到，《基本法》是上世纪八十年代时起草的，很多制度设计是基于当时的香港政治环境。在港英管治时期的绝大部分时间里，香港实行的是港督集权式的“行政主导”，当时的立法局只是一个较为松散、以议员个人而非政党为基础的参政议政机构。为了保持香港的稳定和行政效率，当时香港基本法起草委员会委员们在设计香港的政治体制时，吸收了香港原政治体制中行之有效的部分，体现了“行政主导”的精神，同时，又赋予其新的内容、新的特点。

按照《基本法》的设计，在行政与立法关系上，行政权处于优势地位。首先，总体上确立了行政长官在香港政治生活中的主导地位，规定行政长官是香港特区及特区政府的首长，既代表特别行政区，又领导特区政府。其次，行政参与立法程序；在各项议题的设定上，行政权优先，政府提出的议案优先列入议程；凡涉及公共开支、政治体制及政府运作的法案、议案只能由政府提出，立法会议员不能提出；立法会议员提出涉及政府政策的法案、议案，在提出前必须得到行政长官的书面同意；行政长官在任内依职权可解散立法会，以及否决立法会通过的法案等。

同时，在当时的构想中，并不主张香港发展“政党政治”。《基本法》条文中只有“政治性组织或团体”的表述，而有意不写入“政党”一词，同时行政长官及行政机关也不得有政党背景。在这一指导思想下，亲建制的政治组织如“民建联”、“工联会”等，都刻意避开“政党”的字眼。

此外，当时普遍认为香港公务员团队高效、专业、廉洁，只要稳住这批公务员团队，尤其是处于领导层面的六百多个政务官（AO），行政长官就能通过这批公务员顺利施政。而对后来出现的行政长官与公务员团队之间的磨合，以及过去港英体制下公务员善于依据程序执行政策而不善于做长远的战略谋划等问题估计不足。

在港英管治的末期，尤其是在彭定康当政的时期，有意推行所谓的“民主化”，令香港的政治生态发生了急剧变化。虽然回归后，做了一些拨乱反正的调整，但随着各级选举的扩大和政党的快速发展，香港的政治生态已经没有可能回到上世纪八十年代的局面，而当初构想中的“行政主导”和不搞“政党政治”都没有按原来的设想充分实现。行政长官与公务员的关系，公务员团队自身的一些弱点等问题，也逐渐浮出水面。

在回归后的政治实践中，应该说《基本法》立法原意的“行政主导，行政与立法相互配合”的模式并没有实现。相反，行政与立法之间摩擦不断，出现配合不足、制衡有余、行政权力弱化的局面。而在“普选”目标下，立法会选举产生的安排，为“政党政治”的发展奠定了制度空间，造就了行政和立法在“政党政治”上的二分局面。这就意味着虽然有亲政府的建制派政党，但政府缺少政党的无条件全力支撑，施政必然会受到来自政党化了的立法会的掣肘。

而香港公务员队伍中传统政务官的职责，是执行上级制订的政策，处事时着眼于程序和成本效益，按照政府的法规和先例办事，政治历练比西方选举社会的政治人物少。西方政治人物，经过选举洗礼，深明联系民众的重要性，培养了较良好的政治公关和风险管理能力，懂得掌握民意和领导民意，并学会和善于与传媒合作。此外，香港政府的人才来源主要是从公务员内部晋升，这种制度不利招揽具市场经验的业界专才进入高层或引进新思维。政府高层缺乏专业知识、市场经验及人际网络，在经济、金融、科技创新和创意产业等领域的长远战略规划上的不足表现得最明显。

虽然在2002年港府实行“政治问责制”之后，政府开始从外部引入人才担任司局长等政治任命的职位，但引入的这些政治人才数量有限，发挥的作用也不太明显，跟公务员团队之间的磨合也未如理想。加上香港的政治生态渐趋恶劣，令很多关心社会的商界人士不敢加入政府成为问责团队的一员。

如何有效理顺行政立法关系

在这样的新形势和新背景下，胡锦涛主席代表中央提出，中央和香港都要不断丰富和发展“一国两制”的理论和实践，具有非常强的现实指导意义。而且胡锦涛在讲话中，非常有针对性地提出香港要重点解决的几个问题，其中有两点特别值得注意。

一是努力促进社会和谐稳定。胡锦涛将其放在这次讲话中对香港的“四点希望”的第一点。而五年前，胡锦涛在香港回归十周年的讲话中，也提到维护社会和谐稳定，但放在当时谈及的“四点经验”的最后一点。这体现了中央现在对这个问题的高度重视。

胡锦涛特别指出，新一届香港政府要坚持以人为本的施政理念，准确把握社情民意，采取切实有效措施，积极稳妥解决民生问题和其他社会矛盾，更加注重机会公平，更加关注弱势群体，更加关心年轻一代，使全体市民共享发展成果。这说明中央高度关注香港的社会公平问题，尤其是避免反对派利用香港近几年来贫富差距扩大，社会不满情绪增加的社会氛围来兴风作浪。

胡锦涛特别指出，香港社会各阶层各界别人士要以大局为重，在爱国爱港旗帜下实现最广泛的团结，齐心支持新一届政府依法有效施政，共同增强香港社会凝聚力。这既是对反对派所说，更是对建制派所说。尤其是建制派在此次特首选举中出现分裂，少数建制派议员在日前立法会表决有关政府架构重组议案时出现“倒戈”，导致议案未能通过。

如何令各界人士，包括一些大财团、部分建制派议员真正支持新一届政府有效施政，是摆在中央、中央驻港机构和特区政府的重大课题。而长远来说，如何有效理顺行政与立法的关系，解决好建制派政党与特区政府之间的关系，是中央和香港需要解决的战略性问题。

无论香港将来的普选制度如何设计，香港民众对政治的参与程度越来越高、逐渐走向民主化已经是大的趋势。香港政制上的发展阶段类似台湾上世纪九十年代早期的情况。虽然中央对香港的控制能力要比对台湾强很多，但如何在这个政制发展过程中真正实现社会和谐稳定，避免劣质化、暴力化的民主出现，仍然是中央和香港政府需要认真思考和解决的、关乎全局性的问题。

如何解决港府有效施政问题

二是如何解决特区政府有效施政的问题。胡锦涛在讲话里的“四点希望”中实际上有两点是针对这个问题的。胡锦涛特别指出香港急需培养年轻的政治人才。特首梁振英在政府改组的方案中，将现在政治任命的各司局长的政治助理扩大至30到40人，作为培养未来政治人才的基础，要求他们下基层倾听民意，并能做行政和立法之间沟通的政治工作。这是香港培养政治人才迈出的重要一步，中央政府宜积极支持特区政府在这方面的尝试。

胡锦涛在讲话中还指出，香港政府要更新发展理念，加强香港长远发展的战略谋划，更好发挥政府促进经济社会发展作用。香港政府要做好这一点，除了政治任命官员的选拔之外，关键是要如何用好公务员团队，改变他们的一些思想观念，调动他们的积极性来配合特首、司局长的工作。而做到这些改变，关键是改革公务员的考核和晋升机制。

现在香港公务员的考核和晋升机制，主要是由公务员事务局来完成的。一般政务官，只要严格照章办事，不出差错，到一定年限都能获得晋升，因此他们往往养成谨小慎微、避免出错的习惯。如果能改革考核和晋升机制，将他们能否配合特首和司局长的政治工作，在工作中发挥主动性、创造性，作为评估他们表现的重要因素，必能大大提高他们的积极性和主观能动性，解决他们与司局长之间的配合问题。

《港澳观察》2012年7月期