波恩气候谈判：“共同但有区别”的失望

2012-08-06

此次波恩气候谈判，无论是中国还是欧美国家，都难掩失望之情。这是一种“共同但有区别”的失望，其根源起自欧美国家与中国对于去年德班会议成果，尤其是“德班平台”，认知出现严重错位。

2012年5月14日至25日，《联合国气候变化框架公约》长期合作行动特设工作组（简称“《公约》下长期合作特设工作组”）第15次会议、《京都议定书》附件一国家进一步承诺特设工作组（简称“《京都》特设工作组”）第17次会议、加强行动德班平台特设工作组（简称“德班平台”）第1次会议、公约附属履行机构和公约附属科技咨询机构第36次会议在德国波恩举行。会议围绕加强《联合国气候变化框架公约》（简称《公约》）和《京都议定书》的实施、落实德班会议一揽子平衡成果相关的50多项议题进行了谈判。来自184个缔约方和观察员国以及政府间国际组织和非政府组织等共计2500多人出席会议。 ¹

此次波恩气候谈判，无论是中国还是欧美国家，都难掩失望之情。这是一种“共同但有区别”的失望，其根源起自欧美国家与中国对于去年德班会议成果，尤其是“德班平台”，认知出现严重错位。“德班平台”势必成为今年多哈气候谈判的风险源，中国方面必须实事求是地认识、分析这一风险，积极采取措施予以应对。

一、2012首次谈判：心理失衡

波恩气候谈判落下帷幕，中国与国际社会对这次会议均表示出“共同但有区别”的失望。中国媒体对这次波恩气候谈判的评论寥寥无几，但是新华网先后刊发的《专访苏伟：借“德班平台”逃避义务发达国家想错了》、《波恩“德班平台”首秀暗流涌动》这两篇评论却难掩义愤填膺的情绪。然而，国际社会关于这次谈判的评论却风起云涌，尤其是欧美媒体，将矛头统统指向了中国，指责中国阻碍气候谈判，故意拉倒车。其中，美国联合通讯社的《气候谈判的关键问题：中国穷吗？》，措辞尤具代表性。

波恩气候谈判后，公约秘书处执行秘书菲格雷斯用很老道地外交语言说：“虽然在波恩本轮气候谈判，特别是‘德班平台’议程的确定过程中，进展没有料想得顺利，但这些挑战并不令人吃惊。花费在‘德班平台’议程讨论上的时间也不会白费，这实际上对各方相互了解立场和关切非常有帮助”，并且肯定地说“气候谈判绝对是正朝着正确的方向走，但可能还需要提高速度扩大规模”² 。除此之外，无论中国还是欧美各国，都没有给予本次谈判积极评价，各方倒是抛开老道外交的从容心态，要么义愤填膺，要么假意悲情，均难掩各自的心理失衡。

中国的失望：义愤填膺

中国应对气候变化首席谈判代表苏伟接受新华网记者采访时表示³ ：“德班会议达成多项一揽子平衡成果，缔约方、特别是发达国家必须全面落实，不能厚此薄彼、抛弃既有谈判框架和成果，更不能背离公平和‘共同但有区别责任’两大原则。”他并进一步揭露发达国家的企图：“一些发达国家则抓住‘德班平台’谈判成果‘适用于所有缔约方’这一措辞大做文章，急于在今年草草结束《议定书》和《公约》两个工作组，把谈判重心转到‘德班平台’上来，从而逃避原来的法律义务，并把发达国家和发展中国家的责任混为一谈”。他同时强调，“德班平台”绝非像一些发达国家想象的那样“可以另起炉灶、重新开张，进入全新世界”，而是必须继续坚持《公约》框架，特别是坚持公平和“共同但有区别的责任”原则，这是“整个国际气候制度的支柱”。

新华网5月27日刊发的《波恩“德班平台”首秀暗流涌动》⁴ 一文，也在跟踪和采访中国谈判代表团成员的基础上，揭露了波恩谈判中发达国家的“阴谋”，比如小标题“发达国家陈仓暗度”、“‘双轨’谈判处境微妙”等直指发达国家阴谋的核心，而开篇的主题句“不少分析人士指出，议程之争只是表象，其背后暗藏着一系列关系未来气候谈判基础框架的重大较量。从这个意义上讲，发达国家和发展中国家之间更为复杂的新一轮气候与政治博弈已经开始”更加明确地揭示了发达国家“阴谋”的升级。

欧美的失望：假意悲情

波恩会议后，欧美媒体关于波恩的评论如雪片一样纷纷发表，其核心观点基本上来自于欧美谈判代表团5月25日的新闻发布会。

首先是认为中国阻挠谈判。“在25日的新闻发布会上，欧美谈判代表上演了悲情一幕。欧盟代表称，包括中国在内的一些国家故意在会议程序问题上制造障碍，让他们感到‘失望和沮丧’。美国代表则指责有人想在德班会议成果上倒退。” ⁵

欧美将矛头统一指向了中国。在新闻发布会上，丹麦代表团团长青勒森第一句话就是：欧盟准备了详细方案准备在这次会议上讨论，结果遭到一些国家的程序性阻挠。他说：“有的国家在德班做出了承诺，却在本次会议上出尔反尔。”他声称不愿意点阻挠谈判国家的名。在一名意大利记者追问下，欧盟首席谈判代表麦兹格称，这些国家有的是没有做出减排承诺的，有的做出了减排承诺，比如中国制订的五年计划里就包含了减排。麦兹格会后向记者称，中国已经做出了减排承诺，但“这次会议上的表现出乎我们意料”。

美国首席谈判代表乔纳森•珀欣则拿出讲稿声情并茂地说，美国真心实意来参加对话，没想到有人想在德班会议成果上开倒车。在问答阶段，他强调的内容与欧盟如出一辙，也表示应当取消按发达国家和发展中国家来划分责任义务的制度。

欧美认为“中国及其支持者拒绝承受阻碍气候谈判的指责，并称美国和其它发达国家阻碍了气候谈判，因为它们不愿意履行职责减少碳排放。”

其次，欧美以反对“重新谈判德班会议成果”为由，反对中国及其支持国家继续谈两方面的问题。

一是反对划分发达国家与发展中国家，也就是反对在应对气候变化上“共同但有区别的责任”。挪威气候变化首席谈判代表亨瑞克•哈尔博表示：“那是最根本的问题。一些人想要保持旧有的划分体系，而我们想要用一种动态的眼光看问题。”欧美媒体有意将发达国家与发展中国家的这种划分简化为“富”和“穷”的划分，质问“中国还算穷吗？”并举例说“像卡塔尔和新加坡等国，人均GDP比美国高，但根据联合国谈判中所用的划分方法，它们仍就被定义为发展中国家。同样，作为世界第二大经济体，中国也被定义为发展中国家。”⁶ 不难看出，什么时候把人均GDP作为“富”的证据，什么时候把经济总量作为“富”的证据，翻云覆雨，完全掌控在欧美媒体的股掌之间。根本目的就是证明中国不属于发展中国家，必须和他们承担同样的法定减排义务。

二是反对双轨制，即反对《公约》和《京都议定书》双轨并行应对全球气候变化。双轨制以“共同但有区别的责任”为基础，要求发达国家承担法定的减排义务，并向发展中国家提供资金和技术，促进发展中国家可持续发展。欧盟首席谈判代表麦兹格则宣称，按发达国家和发展中国家来区分减排责任，已经无法反映当前各国经济实情，应当采取更具活力的责任分担机制。⁷ 美国气候变化首席谈判代表珀欣认为，这样一种简单的双轨制，如果继续在未来适用，这种想法不再与世界现行的运转方式相适应。⁸

二、德班一揽子成果：认知错位

为何波恩谈判竟然引起这样大相径庭的评论呢？是发达国家想错了，还是中国在拉倒车呢？要探讨中国和欧美发达国家对波恩谈判“共同但有区别”的失望，我们须追溯到失望的心理根源。话得从2011年12月的德班气候谈判说起。194个国家经过两星期唇枪舌剑的较量，在预订结束时间又延迟了19小时的情况下，终于在2011年12月11日达成了一揽子成果。

中方公布的第一成果：延续了《京都》二期

中国媒体如下报导了德班会议一揽子成果：

“代表团团长、国家发展和改革委员会副主任解振华表示，本次会议取得五点成果，一是坚持了公约、议定书和‘巴厘路线图’授权，坚持了双轨谈判机制，坚持了‘共同但有区别的责任’原则；二是就发展中国家最为关心的《京都议定书》第二承诺期问题作出了安排；三是在资金问题上取得了重要进展，启动了绿色气候基金；四是在坎昆协议基础上进一步明确和细化了适应、技术、能力建设和透明度的机制安排；五是深入讨论了2020年后进一步加强公约实施的安排，并明确了相关进程，向国际社会发出积极信号。” ⁹

简括而言就是：一、坚持了原则；二、延续了《京都》二期；三、资金有点眉目；四、适应等机制有进展；五、2020后加强公约实施有安排。从成果的这个排列顺序上，我们不难看出中国代表团重视什么、谈判重点是什么。

2011年12月12日，外交部发言人刘为民在例行记者会上阐述德班会议成果时更为明确地回答：“德班会议经过艰苦谈判于12月11日凌晨闭幕。会议就《京都议定书》第二承诺期问题做出安排，在资金技术等方面取得进展，同时就进一步加强公约实施明确了相关进程。会议坚持了《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》和‘巴厘路线图’授权，维系了双轨谈判机制。中国代表团对会议取得进展做出了积极贡献。”¹⁰ 简化一下就是：一、延续了《京都》二期；二、资金有点谱了；三、加强公约实施有安排。

值得注意的是，解振华和刘为民对德班会议成果的总结，都把“2020后进一步加强公约实施的安排”放在了最后的位置，而这个“安排”正是波恩气候谈判中被火热地推上制高点的“德班平台”。

欧美公布的第一成果：建立了“德班平台”

不仅中国对2011年的德班气候会议给予了积极的评价，发达国家、其他发展中国家、很多国际组织也都给予积极的评价，但是他们在总结德班会议的积极成果时，彭博通讯社在《中国接受法律协议奥巴马赢得气候谈判》中是这样描述的：“长期以来，美国都因阻碍全球气候谈判进程备受指责。如今，美国正在这一长达二十年的控制气候变暖的辩论中取得胜利。昨日，中国和印度决定接受一份‘具有法律效力’的协议，限制化石燃料排放量。这就意味着今后谈到减排时，发展中国家和工业化国家将逐渐受到同等对待。”文中所提到的这份“具有法律效力”的协议就是建立“德班平台”后将要讨论的2020后生效的新的减排协议。 ¹¹

大部分海外媒体的表述是：“大会最终通过决议，建立德班增强行动平台特设工作组，决定实施《京都议定书》第二承诺期并启动绿色气候基金。”其强调的重点是“根据决议，德班增强行动平台特设工作组将在2015年前制定一个适用于所有缔约方的法律工具或者法律成果。各缔约方从2020年开始据此探讨如何减排，降低温室气体排放。”媒体转述德班气候大会主席、南非国际关系与合作部部长马沙巴内对大会的积极评价是“本次气候谈判进一步坚持了多边体制、透明度原则和缔约方推动原则，为今后全球应对气候变化做出了基本的制度性安排，具有‘里程碑’式意义。”

与中国方面公布的成果排列顺序不同的是，他们认为此次气候会议的成果为：一、建立“德班平台”，也就是中方所说的“2020后进一步加强公约实施的安排”；二、延续《京都》二期；三、启动绿色气候基金。欧美媒体也提到“坚持原则”，但与中方所说的坚持“双轨制”、“共同但有区别的原则”不同的是，他们所肯定的是坚持了“多边体制”、“透明度原则”和“缔约方推动原则”。

正是对德班会议各项成果的重要程度的认知不同，对坚持的“原则”认知也不同，因此，在波恩气候谈判中，中国代表团与众发达国家代表团都出现了严重的心理错位，最终形成了对本次波恩谈判“共同但有区别”的失望。

三、前瞻多哈谈判：“德班平台”是风险源

《公约》秘书处执行秘书菲格雷斯说，这次波恩谈判的进展将为今年年底的多哈大会提供基础。在多哈会议，《京都议定书》第二承诺期修正案必须通过，《公约》下长期合作行动工作组将停止运作，“德班平台”将启动具体讨论，绿色气候基金的初步运作报告也将提交。¹²

但是，这些预期成果是否能达到？这还是一个未知数。展望多哈谈判，中国需要审时度势，清醒应对，稳中求进。

对于中国，必须认清德班“平”台，其实不平。欧美等发达国家从哥本哈根谈判至今，就一直在为中国、为发展中国家挖“坑”。“德班平台”的建立，使欧美发达国家挖“坑”的行径，从“阴谋”转为了公开布设陷阱的“阳谋”，使气候谈判更加朝着欧美等发达国家所期望的方向发展。中国为了保住《京都》二期能够延续，在建立“德班平台”上做出了让步，同意了这一平台的建立。“德班平台”作为德班一揽子成果中的一项内容，已经客观地存在了，但是由于各方对德班平台的认知不同，使“德班平台”将成为多哈谈判的风险源。实事求是地认识这些风险，采取积极地应对措施，才有可能将风险降到最低。

风险之一在于，欧美意在将“德班平台”当做德班一揽子成果中唯一的实质性成果，将其他成果空洞化，就是将《京都》二期、绿色气候基金等谈判内容在没有实质进展地无限拖延中化为乌有，以逃避眼前应当承担的减排责任。

对这一风险的应对，应协调各工作组谈判进展。就此风险，中国坚决不能在其他成果的谈判中做出让步。虽然“德班平台”成为了独立于《公约》、《京都》特设工作组之外的第三个工作组，在谈判中中方参与各个工作组的人员必须相互配合和协调出击，避免出现其他工作组没有取得收获，而“德班平台”工作组却被迫让步的局面。

风险之二在于，欧美意在使“德班平台”不再适用“共同但有区别的责任”原则。多年来，欧美等发达国家要抛开《公约》和《京都》所执行的“共同但有区别的责任”原则，是路人皆知的。加拿大和日本为了表达他们这一与欧美一丘之貉的想法，干脆在签订了《京都》二期之后，又先后宣布退出《京都》和不再参加《京都》二期。

对这一风险的应对，应坚持“德班平台”是《公约》下的平台，继续坚持“共同但有区别的责任”是理所当然。

风险之三在于，欧美意在“德班平台”中不再有“发达国家”与“发展中国家”的区别，拉拢其他发展中国家孤立中国。欧美利用媒体等舆论工具，故意将“发达”与“发展中”两个客观描述的词语用“穷”、“富”两个形容词代替，引导公众否认中国仍是“发展中国家”，将中国列入承担法定减排的必然行列。

对这一风险的应对，中方应加强与发展中国家的合作和磋商，尽可能防止发达国家分裂发展中国家。

风险之四在于，欧美意在“德班平台”中占领道义高地，破坏中国负责任的大国形象，阻滞中国和平发展。欧盟早就占领了气候政治的道义高地，把自己打扮成积极减排、倡导低碳的领军先锋。与欧盟相呼应，伞形集团的美国、日本、加拿大则把自己不参加减排的责任推到中国身上，认为温室气体排放影响全球，如果中国作为第一排放大国不承担法定的减排义务，他们参加减排也没有意义。并且他们可能利用“德班平台”反复上演假意的“悲情剧”，意在指责中国毁灭了他们内心的一腔减排“真诚”。欧美利用强大的媒体宣传谴责中国阻碍谈判、拉倒车，意在陷中国于“失道寡助”的被动局面。

对这一风险的应对，中方应加强对国内媒体的引导，并有意识地影响国际媒体，尽可能发出自己的声音，改变在国际媒体上一边倒的舆论影响。

参考文献
1.中国代表团出席联合国气候变化谈判波恩会议, http://www.ccchina.gov.cn/cn/NewsInfo.asp?NewsId=32208
2.唐志强　韩墨, 多哈大会任重道远——访《联合国气候变化框架公约》秘书处执行秘书菲格雷斯, http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/world/2012-05/26/c_112041829.htm
3.唐志强　韩墨,,访：借“德班平台”逃避义务　发达国家想错了——访中国应对气候变化首席谈判代表苏伟, http://news.xinhuanet.com/world/2012-05/25/c_123193514.htm
4.韩墨　唐志强, “德班平台”首秀暗流涌动, http://news.xinhuanet.com/2012-05/27/c_112043067.htm
5.管克江，我代表强调“德班平台”不是另起炉灶，人民日报，2012.5.27
6.KARL RITTER, Is China Poor? Key Question at Climate Talks,http://www.businessweek.com/ap/2012-05/D9UVUTNG1.htm
7.管克江，我代表强调“德班平台”不是另起炉灶，人民日报，2012.5.27
8.KARL RITTER, Is China Poor? Key Question at Climate Talks, ttp://www.businessweek.com/ap/2012-05/D9UVUTNG1.htm
9.德班大会闭幕收获五点成果，http://www.chinanews.com/ny/2011/12-12/3524206.shtml
10.外交部谈德班会议:希望有关国家采取切实行动, http://www.ccchina.gov.cn/cn/NewsInfo.asp?NewsId=30567
11.Kim Chipman and Alex，Obama Winning Climate Debate as China Moves Toward Legal Accord， Moraleshttp://www.businessweek.com/news/2011-12-12/obama-winning-climate-debate-as-china-moves-toward-legal-accord.html
12.访公约秘书处执行秘书菲格雷斯，http://www.ccchina.gov.cn/cn/NewsInfo.asp?NewsId=32192

《天大报告》2012年6月期