新疆骚乱的警示：塑造混合型民族制度模式

2013-08-21

植根于中国民族区域自治政策的历史，借鉴法国反歧视与共和模式，中国政界和学界应该开展相关的调研与讨论，为自己的民族国家建构确立新的民族融合道路。

6月下旬，新疆鄯善县发生暴力恐怖袭击案件，和田县发生群体聚集闹事事件，新一届领导集体迅速决策，新疆维吾尔族自治区党委和政府果断出手，及时妥善处置了两起重大骚乱，维护了社会稳定。鉴于境外势力的介入，简单把骚乱定性为民族冲突无疑是一叶遮目，但考虑到近年新疆和西藏等少数民族地区治安恶化的情况，中国政界和学界都应居安思危，结合当前中国政治和社会转型，及时反思现行民族区域自治政策，“大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果”，进一步完善现行的民族区域自治制度。

发轫于前苏联的民族理论

中国的民族区域自治政策受到列宁民族自决理论和前苏联联邦制的影响。在理论上，前苏联始终主张，任何一个民族，只要拥有共同文化特征，它就有权利在其长期居住的一块土地上实行自治。在实践中，前苏联坚持共产党的一元化领导，坚持统一的意识形态，坚持中央集权的计划经济体制，坚决反对任何少数民族加盟共和国和自治共和国脱离联邦。在戈尔巴乔夫推出“新思维”后，维系国家统一的思想和制度支柱坍塌，民族区域自治制度成了加盟共和国宣布独立的法理依据，直接导致庞大的苏维埃社会主义共和国联盟解体。

由于中国数千年的大一统思想和传统，中共并没有完全照搬前苏联的民族政策。在1938年的六届六中全会上，毛泽东代表政治局作了《论新阶段》的政治报告，提出少数民族“有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家”。1946年1月，中共代表团在政治协商会议上提出《和平建国纲领（草案）》，主张“承认民族的平等地位及其自治权”。1949年新中国成立，中共第一代领导人舍弃苏联实行的联邦制，选择以民族区域自治为补充形式的单一制。中共通过宣传与教育，比前苏联更成功地将党的意识形态转变为国民个人的信仰，从而在精神上塑造了超越民族认同的高度同质化政治信念，强力压制了民族认同的意识，掩盖了各民族之间的差别。

平心而论，中共根据本国历史传承而开创的民族区域自治制度，在促进民族团结方面胜过在法理上允许少数民族通过民族自决而独立的苏联体制。然而，这一政治设计仍是在前苏联民族理论的指导下进行的，因此，在中国政治与社会体制转型的过程中，发生一些跟前苏联遭遇到的同样性质的民族矛盾并不足为奇。

民族政策亟待与时俱进

文革时期，中国的民族区域自治政策受到极左路线冲击，少数民族地区与汉族聚集区一样陷入无政府状态，当地上层人士与中共党内高官一道成为批斗的对象，宪法保护的宗教信仰自由被禁止，大批宗教建筑与设施遭到破坏，大量宗教用品被捣毁或流失。1975 年宪法更是删除了1954 年宪法中“各少数民族聚居的地方实行区域自治”的规定。

十一届三中全会以后，中共对民族区域自治政策做了调整，主要特征是优待少数民族。新措施包括增加少数民族干部比例，重点支持少数民族语文的恢复与发展，搜集、整理、翻译和出版少数民族传统文化典籍，给予职业宗教人士一些特殊权利，参军、招工、税收、高教录取等都向少数民族利益倾斜等等。这些政策纠正了文革造成的混乱（全国性混乱，并非仅仅局限于少数民族地区），确实起到了有效发展民族地区的目的。由于中共中央提倡在自治地区高比例任用少数民族党政官员，西藏、新疆等地区的汉族官员一直属于少数派。比如，2013年1月统计数字显示，西藏各级政府主要领导中，藏族和其他少数民族干部占82.05%，693个乡镇领导班子中，藏族和其他少数民族干部占80.6%。截至2013年7月，新疆少数民族干部已达36万，佔干部总数的51%。

改革开放30多年来，中国的经济和社会面貌发生了翻天覆地的变化，也对民族区域自治政策提出了新挑战。目前有些长期执行但已经过时的政策存在较大负面作用。部分措施弱化了国家层面上的共同认同，导致一些人将民族认同与国家认同对立；没有坚持人人平等的原则，严重损害了汉族利益；强化了少数民族的地域观念，让民族观念与特定的土地挂钩，催生了极端民族主义。

其中，争议性最大的是少数民族刑事政策“两少一宽”。中共中央1984年第5号文件中规定“对少数民族的犯罪分子要坚持‘少捕少杀’，在处理上一般要从宽”。在某种程度上，这一政策严重违背“法律面前人人平等”的基本原则，干预了司法相对独立的地位，使法院难以处理少数民族的刑事犯罪案件。与此相应，政府以尊重少数民族风俗为由，允许某些少数民族合法持刀，这严重危害社会秩序。

因此，一些主要目的在于纠正文革所犯错误的民族政策需要在新形势下做出相应改变。

法国民族政策值得借鉴

他山之石，可以攻玉。在调整我国民族区域自治政策的过程中，正如邓小平1992年南巡时所言，我们要“大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果”。其中，法国与中国同为大陆法系国家，又长期实行市场与政府干预相结合的混合经济体制，它处理民族关系的经验和教训对中国尤具参考价值。

法国当前的民族政策是共和模式与反歧视模式的混合物。共和模式源于法国大革命“自由、平等、博爱”的价值观，崇尚民族宽容与融合，以普世的意识形态压制民族差异和认同。从19 世纪后期起，法国开始制度化地鼓励少数民族放弃本族历史和文化、学习法兰西文化，政治上认同法国，争取完全融入法国价值体系。共和模式的最大特征在于，尽量淡化社会成员之间的民族身份差异，确立并维护平等的公民身份。从法律和政治意义上讲，所有社会成员都是无差别的公民，“少数民族”这一概念仅存在于社会和文化意义上。此模式的优势在于能有效防止民族边界的固化，从制度上封闭了民族分离主义的发展路径；其劣势是难以解决事实上存在的民族间经济利益矛盾和社会组织差异，这种不和谐往往将贫困固化在特定的少数民族身上，最终会引发族群之间冲突，近几年法国族群骚乱的爆发就是最好的例证。

除了法兰西主体民族外，法国还有阿尔萨斯、布列塔尼、巴斯克、科西嘉、佛兰芒、阿拉伯、华人等少数民族。阿拉伯民族骄傲的民族性格使其坚守自己独特的宗教信仰和族群认同，在法国社会中存在组织化的求异倾向，高卢人的同化政策在阿拉伯穆斯林面前明显受挫。法国人中的保守分子也因此不满民族融合政策的失败，决意捍卫法兰西传统价值，保卫法兰西民族特性，这也为法国的极右翼力量提供了生存土壤。

当然，最现实的冲突根源还是在于福利。经济向好时，民族之间在福利分配上的冲突可以被社会忽略或掩盖，可是一旦发生经济危机，资产价格下降，收入减少，失业率上升，法国社会的不满即首先指向在福利制度中受惠最多的阿拉伯人。这些阿拉伯人曾经受到西欧民权运动的洗礼，怀抱强烈的民权意识，认为分享法国的社会福利理所当然。这一态度违背了法国社会最核心的价值即资本主义精神，法兰西主体民族对此激烈反弹，表明宽容有其天然的限度。

为了救济共和模式的不足，1998年法国最高移民融入署正式向政府建议通过立法来管制日益严重的民族歧视问题。这成为战后法国民族政策最重要的转折点，被视为法国反歧视模式的开端。2004年12月，法国政府成立了机会平等与反歧视高级专署（HALDE），专门评判法律或国际条约所禁止的直接或间接歧视行为，从制度上维护少数民族的权益。

反歧视模式与共和模式存在重大区别，是对后者的适时矫正。共和模式强调少数民族的责任，鼓励少数民族主动学习法兰西文化，融入法兰西社会，而反歧视模式把任务转移到整个法国社会，强调公共机构的责任。更重要的是，反歧视模式不是仅仅以少数民族为施政对象，而是面向所有法国公民。两种模式互为补充，相得益彰，构成21世纪法国新时代民族政策的基石。

平衡民族认同和国家认同

植根于中国民族区域自治政策的历史，借鉴法国反歧视与共和模式，中国政界和学界应该开展相关的调研与讨论，为自己的民族国家建构确立新的民族融合道路。相较于法国，由于中华文明的包容精神和中共的努力，新中国在反歧视方面的工作成效显著，深入人心，但需要从其共和模式中吸取大量养分，从而塑造一种类似于当今法国民族治理架构那样的混合型民族制度模式。

这种新型混合模式要在民族认同和国家认同之间建立平衡。政府要通过公共政策和法律，构建一个不分血缘、民族、宗教的共同中华民族身份。每个社会成员都存在这样那样的差别，我们也尊重别人在私域追求与众不同的权利，但我们都必须认同普遍而同质的中华民族身份。如果一个民族的传统习俗中有着与此相抵触的内容（比如在公开场合携带凶器），它就必须通过自我调整和改革来适应中华民族共性提出的要求。

在文化层面上，给予所有国民在信仰、语言和习俗上的自由，但仅限于私域。在政治层面上，国家要平等地对待各民族的个体，给予每个人相同的政治权利。国家在政治和法律上不能鼓励任何一个民族生活在一块专属于自己的历史疆域内，而是要鼓励少数民族顺应市场经济的发展，随着投资与工作机会在全国范围迁移。

在反歧视方面，国家需要强调，任何公民不得以民族身份为理由在税收、教育、选举、政治任命、工作机会等方面得到优待或歧视。与此同时，要进一步深化中国文化传统中包容异质价值的能力，不仅容纳少数民族的群体性文化，还要唤醒所有社会成员的个体主义精神，为冲破民族认同对国家认同的障碍提供动力。一方面，在文化和社会领域继续保持多元化，让不同的民族维护自己的群体特性。个体主义和民族共性之间良好的互动有利于建构一致的中华民族认同。另一方面，回到经典的马克思主义理论，高扬个体主义精神，保护社会个体在私域中独特的宗教、教育、价值、语言、习俗等选择权。

在政策层面，面对目前的民族问题，中国迫切需要的不是废除民族区域自治制度，而是要在反歧视的基础上更多地促进国家认同和民族融合。具体而言，下述措施可供考虑：第一，顺应市场的力量，鼓励少数民族到发达的东部地区就业；第二，民委建立反民族歧视机构，从法律和制度上保护少数民族的权利；第三，鼓励文化创新，建构共同的中华民族文化，促进一致认同；第四，重申汉语的官方语言地位，鼓励宗教的汉化；第五，鼓励宗教之间的交流和对话，培养同一本体认识；第六，逐步取消对少数民族的特殊优惠待遇，各个民族的社会成员在法律和机会面前一律平等。