民航减排在德班平台的未来走向

2013-10-23

无论出现何种情景，都不能阻挡国际民航组织目前进行的国际民航减排谈判。若民航减排纳入公约的ADP中，其谈判成果可能以公约形式予以一定程度的确认；若不被纳入或无明示结果，国际民航组织将顺其自然地独立开展游离于公约之外的减排安排。

2013年气候变化国际谈判波兰会议开幕在即，在这次大会上，民航减排的未来走向将会受到与会各方的高度关注。

2012年底的气候变化国际谈判多哈会议是一次承前启后的会议，成功完成了始于2007年的“巴厘行动计划”下长期合作行动特设工作组（AWG-LCA）和京都议定书特设工作组（AWG-KP）谈判，开启了构建2020年后国际减排制度的“加强行动德班平台特设工作组”（ADP）谈判，2013年后气候谈判将实现从“巴厘行动计划”向“德班平台”的过渡。民航减排在AWG-LCA下“行业方法和特殊行业行动”议题中因各方分歧巨大，在多哈会议1号决议（1/CP18）《巴厘行动计划下的成果》中未形成最终文字，而未来进入ADP谈判，民航减排如何纳入并参与气候谈判面临着较大变数。

民航减排正式进入ADP讨论范围

德班会议1号决议（1/CP17）决定建立ADP，启动制定2020年后进一步合作行动安排的进程，就减缓、适应、资金、技术、透明度、能力建设等问题展开谈判，最迟于2015年完成工作并于2020年开始生效。由于该决议描述模糊，各缔约方对ADP工作的理解存在分歧。针对这一分歧，各国经过多次磋商，同意将落实德班会议1号决议（1/CP17）中“所有要素”作为ADP的议程。ADP工作被分为两个工作流程（Workstream），“第一工作流程”讨论1/CP17中第2—6段关于2020年后法律安排和加强行动的问题，“第二工作流程”讨论1/CP17中第7—8段关于在AWG-LCA 和AWG-KP 基础上提高2020年前减排信心的问题。

今年8月份的曼谷会议，各缔约方根据波恩会议达成的议程，按照两个工作流程分别组织圆桌会议进行了“头脑风暴式”讨论。由于ADP是崭新事物，各方对ADP的讨论内容、指导原则、框架、两个工作流程关系等宏观问题尚处于摸索之中。小岛国、最不发达国家强调2020年前提高减排信心是ADP的优先工作，使得第一工作流程重要性凸显；而发达国家强调公约外开展民航、航海等行业减排、取消化石燃料补贴等“补充性行动”的重要性；发展中国家则普遍要求发达国家按照IPCC第四次评估报告的要求提高减排信心，并在AWG-LCA 和AWG-KP下谈判解决。至此，民航减排问题正式进入ADP讨论范围。

随着联合国环境规划署（UNEP）出版《缩小减排信心差距报告2012》，并在波恩会议研讨会上提出交通（航空和海运）、建筑等行业具有以较低成本帮助实现2020年前减排潜力后，民航成为2020年前缩小信心差距实现手段的讨论逐步升温，并在第一工作流程相关讨论中被多次提及。

多哈会议2号决定（2/CP18）要求各缔约国在2014年确定提高2020年前减排信心的工作计划所涉及的进一步行动，ADP联合主席则要求查明“提高减排信心具体行动的区域，特殊行动和国家层面的最佳实践，国际层面特殊合作倡议”，提高减排信心包括三方面内容：减缓和适应的益处，包括应对气候变化的影响；克服障碍的办法和刺激采取行动的办法；支持实施的资金、技术和能力建设。2013年气候谈判将界定和促进以上的倡议和行动的实施，以快速、有效、迫切、公平地减排。各国对于民航实现2020年前提高减排信心给予了更大关注。

各国对于如何实现民航减排立场分歧

综合分析各缔约国、经许可的观察员组织2013年3月1日之前就行动、倡议和提高减排信心的选项向秘书处提交的信息、观点和建议，总体看来，各国普遍认同存在减排差距，均认同2020年前提高减排信心的重要性。若不能动员各国采取行动，2摄氏度或1.5摄氏度温控的长期目标将难以实现，即《推进德班平台》序言中所述“缔约方承诺的全球到2020年每年减缓温室气体排放的整体努力，与实现与工业化前水平相比全球平均温升不超过2度或1.5度所对应的整体排放路径之间存在显著差距”。

但是，各国对于实现缩小和弥补减排差距的责任和方式，以及是否纳入民航业，立场截然不同。

中国、印度和立场相近发展中国家认为：第一，发达国家的《京都议定书》第二承诺期的减排承诺目标太低，远未到IPCC第四次评估报告中提出的附件一国家到2020年总排放量应比1990年减少至少25%—40%的目标。因此，希望在议定书第二承诺期做出承诺的发达国家缔约方能够于2014年提高减排承诺水平，非议定书发达国家缔约方和不参加议定书第二承诺期的发达国家缔约方在同一时间段内同等提高各自的减排信心，在公约下做出可比的减排承诺。对于行业与国家的减排关系处理上，应以发达国家的国家承诺为主，不应以民航等行业减排安排作为国家减排承诺的代替，也不能以公约外国际民航组织下的民航减排作为替代。第二，发达国家不仅要在减缓方面，还必须在适应、资金、技术转让和能力建设等方面发挥表率作用并提高力度，以利于提高全球的减排行动力度。对民航行业虽未明确提出具体要求，但发达国家在向发展中国家提供资金、技术、能力建设方面的支持同样适用。第三，发展中国家为提高全球的行动力度已做出了很多努力，在国际层面自愿提出了雄心勃勃的国内适当减缓行动（NAMA），无论从总量还是影响力方面均远超过发达国家，未来可通过来自发达国家更多的资金和技术转让支持得以加强。民航的国内节能减排行动也是NAMA的一种，在提高飞机能效、减少温室气体排放方面做出了实际效果，完全可以对比发达国家的民航减排工作。

欧盟、伞形集团、非洲、小岛国、最不发达国家认为，一是各方不应仅关注发达国家提高减排指标问题，许多发展中国家还未做出任何承诺，发展中国家也应参与承诺。二是民航减排是提高2020年前减排信心的选项之一，开展民航减排等行业行动、取消化石燃料补贴、减排短寿命气体强迫物质、授权《蒙特利尔约定书》管控氢氟碳化物等“补充性行动”来也可提高减排信心。

简言之，各国减排努力与2摄氏度温控目标之间差距巨大，发达国家以气候危机紧迫为由与气候脆弱国家捆绑一起，在自身不积极承诺减排、不兑现资金和技术转让等情况下，反而要求中国、印度等主要发展中国家通过进一步努力提高2020年前减排信心来弥补减排差距，并将民航等行业纳入以回避其自身减排努力。

民航减排在德班平台的未来设计

从以上分析可知，支持将民航纳入德班平台讨论的国家和集团占多数，且有UNEP研究报告作为理论支撑，国际民航组织正在进行的国际航空减排谈判及2013年10月的第38届大会也可能在气候变化方面出台相关决议。另外，欧盟将民航运输纳入欧盟排放交易体系，国际航空运输虽被“停表一年”，但欧盟可能不满国际民航组织的工作而在2014年重新启动。在这些大环境下，在德班平台上讨论民航减排应是必然趋势。

根据多哈2号决议《推进德班平台》第5条规定及ADP联合主席对工作的规划，2013年的主要工作是“转向更专注的工作模式”来“识别和探索行动选项”。目前主要国家已经按照规定，在3月1日之前提交了行动选项的“信息、观点和建议”，并在4月底和9月初的两次波恩会议上通过圆桌会和研讨会继续讨论这些各国提交的文件。公约秘书处将会整合各国文件和发言情况准备技术文件。2014年和2015年的工作是在2013年基础上分别通过两次会议“识别进一步的活动”，将结合IPCC第5次评估报告更新提高减排信心的水平。以上工作计划对第二工作流程提出了明确的时间表，即在德班平台结束前的2015年底前形成如何提高2020年前提高减排信心的决议。

从目前情况分析，民航减排未来可能成为行动选项之一，但对于如何有助于提高2020年前减排信心仍需要经过两年的磋商。未来可能出现以下三种情景：一是中国、印度等立场相近的发展中国家以发达国家执行《京都议定书》第二承诺期及提高国家承诺为由，反对将民航减排纳入以影响谈判主题和方向，经过两年的谈判获得认可；二是发达国家携小岛国、最不发达国家等部分发展中国家以UNEP报告为支撑，强势要求将民航减排纳入，最终民航成为提高减排信心的选项；三是该问题经过两年谈判难以达成一致，成为类似AWG-LCA下行业议题一样的搁置议题，进入2020年后的谈判范畴或游离于公约之外，成为国际民航组织单独处置的议题。

无论出现何种情景，都不能阻挡国际民航组织目前进行的国际民航减排谈判。若民航减排纳入公约的ADP中，其谈判成果可能以公约形式予以一定程度的确认；若不被纳入或无明示结果，国际民航组织将顺其自然地独立开展游离于公约之外的减排安排。