上海自贸区模式探讨及其对粤港澳自贸区的启示

2014-01-28

国家希望在自贸区试验制度创新，倒逼国内市场化改革，并积累经验，在全国推行。

上海自贸区体现深化改革的战略考虑

中国（上海）自由贸易实验区（以下简称“上海自贸区”）于2013年9月29日正式挂牌，这是中国大陆的第一个自贸区，也是国际上最大的自贸区之一，其试验意义在一定程度上甚至超过30多年前建立的深圳经济特区。

自1990年上海成立中国第一个保税区起，全国至今已有各类海关特殊监管区域100多个。经历了20多年的尝试，这类区域已到了必须转型升级的关口。一方面，中国加入WTO十多年来，整体关税水平已大幅削减，配额等各种限制也逐渐取消，这类区域在外贸方面的优势已大大减少；另一方面，这类区域仅仅在货物的进出方面实行特殊的海关监管，而在资金流动、贸易自由、企业制度、监管理念等方面仍同国内其他地区一样，有诸多限制，进一步的发展面临瓶颈。上海自贸区的建设，将为这类区域的转型升级探索方向。

当然，上海自贸区建设的目标远大于此。从国际背景看，跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定（TTIP）和跨太平洋伙伴关系协议（TPP），这两大自贸区目前都不包括中国，鉴于未来世界贸易规则和格局的可能改变，中国将面临严峻的“二次入世”考验。从国内看，市场经济效率仍有待大幅度提升，中央此一举措体现了国家希望在自贸区试验制度创新，倒逼国内市场化改革，即新一轮的“以开放倒逼改革、以改革促进开放”的战略已经启动。

自贸区寄望高端服务业

从世界各国的案例来看，国际上狭义自贸区的普遍模式是对货物进出实行“境内关外”的海关特殊监管方式，以此推动货物贸易及与之密切相关的生产和服务。自贸区通常全封闭运作，无居民；区内的服务业集中于与货物贸易相关的会展、物流、仓储等服务，不允许消费性服务业的经营活动。而且，国际上的自贸区在经济制度、金融体制、市场规范、法制等范畴上，皆从属于所在国家及地方的整体体制。换言之，国际上自贸区的“自由”主要体现在货物贸易的范畴，在制度和体制上并未从根本上超出国家的整体框架。

相比之下，上海自贸区则涉及更广泛的制度改革，包括转变政府职能、扩大投资领域开放、推进贸易发展方式转变、深化金融领域开放创新、完善法制领域制度保障等五个方面，在金融、航运、商贸、专业、文化、社会等六大服务领域，18个行业实行更开放的政策措施。

显然，上海自贸区的模式不同于国际上自由贸易区的普遍模式，大大超越了海关监管的范畴。这一模式可被视为综合性“制度特区”模式，通过在金融体制、市场体制、法律等方面实行更开放的政策，来推进金融等高端服务业的发展。

“制度特区”模式成效有待观察

高端服务业的发展依赖制度环境的配合。目前国内市场准入限制、政府审批、规则越位和缺位等情况，都大大制约了内地服务业的发展。通过采取负面清单、取消审批等一系列的改革和创新，推动包括金融在内的高端服务业的发展，是上海自贸区建立的根本目标，也是未来国家改革开放的大势所趋。

上海自贸区实际上是用“制度特区”模式来发展金融等高端服务业。过往30多年，这一模式在推动出口导向的制造业发展方面无疑是非常成功的。在一个封闭的、远离现有市场体系的特定区域内，实行特殊的金融制度、货币制度、市场规范，以此来推动高端服务业的发展，是否会有成效，值得探讨。

事实上，服务业与制造业在性质上十分不同。制造业具有实体性，生产与消费的过程可以分离，生产的空间可以与销售市场脱离开来，只要提供生产所需的要素，即可发展，因此“特区”的模式是可行的。然而，服务业具有非实体性，资金、信息和人才都具有高度流动性，服务业因此并不像制造业那样具有地域可控制性。而且服务业生产与消费的过程往往合二为一，因此服务业的发展空间不能与其市场分割开来。在主体市场之外，划定一个特定的小区域来进行体制改革，以此推动高端服务业的发展，目前还没有国际先例。

就金融而言，金融制度具有全局性和系统性，上海自贸区显然不会成为一个独立的经济体。若把上海自贸区封闭起来，资金只能在该区域内流动，将使自贸区成为一个孤岛，对国内其他地区的参考意义并不大。

就其他产业而言，若特殊政策的市场覆盖范围仅仅限于自贸区约29平方公里的范围内，自贸区内的企业不能为区外的中国市场服务，其吸引力和影响力也将有限。因此，自贸区能走多远，还取决于未来的政策细则。

上海自贸区获批后，自贸区概念迅速蔓延全国。据悉，广东也正申请成立自贸区，初步方案涵盖南沙、前海、横琴及白云机场空港区四个区域。另外，与上海自贸区的定位有所不同，广东自贸区将命名为“粤港澳自贸区”，以促进粤港澳服务贸易自由化和CEPA实施的先行先试，推动粤港澳生产性服务业和金融服务的全面合作。

据此可以判断，尽管定位不同，广东粤港澳自贸区的思路同样是用“制度特区”的模式来推动高端服务业的发展。

上海、广东自贸区建设对香港的可能影响

与香港比，上海、广东的核心优势在于与中国的大市场完全畅通无阻，香港毕竟是独立的经济体，与内地市场之间有边界的阻隔。然而，无论上海、广东的自贸区如何开放，若其与全国的大市场之间设有阻隔资金、人员、信息流动的边界，成为一块“飞地”，势将使其相对于香港的优势大打折扣。而且，若进入这些区域的企业不能服务内地的大市场，将不足以支撑“枢纽”的功能，不足以吸引企业总部入驻。

其次，高端服务业和企业总部需要高质量的产业和生活配套，这些封闭的小区域显然无法提供。香港中环或美国曼哈顿的枢纽功能，更是历史、文化、经济、社会、地理、政治、法律等多方面因素经历长时间的演化、积淀而形成，这些因素短期内难以复制。

暂时来看，这种“政策飞地”的模式并不足以对香港构成巨大挑战。但是，香港绝不应等闲视之。国家改革开放的步伐正在加快，若国家从整体上调整金融制度和市场体制，这些地方与内地大市场之间无阻隔的优势即可得到快速发挥，对以内地市场为服务对象的企业和人才形成巨大的磁力，将给香港带来挑战。

建设粤港澳自贸区需思考两个核心问题

上海自贸区的“制度特区”模式大大超越了国际上自贸区的普遍模式，其成效尚待观察。广东若建粤港澳自贸区，需要回答如下两个核心问题：

第一，自贸区作为“境内关外”的特殊地区，与境外可以实现要素自由流通，但与境内其他地方之间的边界如何管理？若自贸区内的企业只能在自贸区内经营，势必削弱对企业的吸引力；但若企业能在境内区外经营，则意味着资金、人和信息可以在二者之间流动，那应如何监管，使风险不至于大规模扩散？

第二，广东省省长朱小丹曾表示“粤港澳自贸区方案将切合广东实际”。不过，这个自贸区又可以怎样“切合香港的实际”？无论是前海、南沙、横琴这三个“特特区”，还是粤港澳自贸区，均是由广东积极主导、围绕广东未来的发展需求来规划设计的；这些区域的根本发展策略是打“港澳牌”，充分利用港澳因素向中央争取特殊政策和资源；同时，这些区域瞄准香港现有的支柱行业，欲借香港的核心竞争优势来带动其高端服务业的发展。然而，这些区域的发展将怎样配合香港的发展需求，如何能协助香港解决产业多元化不足、新兴产业缺乏动力、中间阶层就业流失、社会两极分化等问题，迄今尚未有深入的论述。无疑，企业将会得到更大的市场空间，但这是否意味着香港整体社会能从中受益？香港的服务业进入内地，除了市场扩大的正面效应外，是否会产生迁移和替代的负面效应，导致香港服务业的空洞化和中层就业的流失？香港社会对此不无疑虑。

上述两个问题，直接关系粤港澳自贸区未来的发展，关系粤港两地合作的未来走向，粤港双方都无法回避。