从央地关系看全面深化改革

2014-02-26

深改小组需要研究和发展适合于中国现状、有助于实现中央和地方双赢的制度化机制。这不仅会解决中国的诸多公共治理问题，也会给全世界的央地政府间关系贡献实践知识。

1月22日，中共中央总书记、中央全面深化改革领导小组组长习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第一次会议，李克强、刘云山、张高丽首次以副组长身份公开亮相。之前，海外媒体和智库的研究焦点集中在“中央国家安全委员会”，许多人忽略了对深改小组的透彻分析。从当前深改小组的人事架构来看，规格不凡，3位中央政治局常委出任副组长。如此高规格的机构有望在今后数年对中国全面深化改革发挥重要的统领作用。

深改小组工作重点

从深改小组第一次会议决定设立的6个专项小组来看，今后其工作重点将集中于经济体制和生态文明体制、民主法制、文化体制、社会体制、党的建设、纪律检查体制。许多分析人士认为，深改小组是国家体改委的翻版，可能会弱化国家发改委的职能。事实上，体改委仅为国务院的组成部门，而当前的深改小组直属于中共中央，因此规格不可相提并论。深改小组的架构和人士安排表明，中央决心全力推进改革，确保改革成功。

从改革的内容来看，经济体制和生态文明是重要议题。自改革开放之后，政府一直奉行先发展经济、后治理污染的策略，虽然不断有专家提出警告，直到中共十八届三中全会，中央政府才明确要求地方政府放弃将经济增长作为第一施政目标的政策。不过，调整这些政策的难度大得超乎想象。经济增长和GDP的累积与许多施政目标相关，如果政府要改善公共服务，公共财力的增强是基础，因此经济发展仍然至关重要。近年来，维护稳定成为地方施政的重中之重，而维护稳定的经费又不完全由中央政府提供，因此地方政府仍然需要通过快速发展经济来确保地方财力充足。2013年的雾霾问题为各级政府的施政策略敲响警钟，如何理顺发展经济与保护环境的关系，这将是深改小组需要迫切研究落实的问题。

民主法制建设也同样重要。虽然中国正在努力建设法治国家，但不少地方政府对民主法制的认识还存在一些误区。迄今为止，许多人仍然认为法治就是法律越多越好，只要有法可依就靠近法治一步。事实上，民主法制建设与其他改革是互为关联的。比如经济体制改革，如果没有完备的市场经济，法制常常成为政府压制市场的手段；政府施政吸收民意不足的话，法制就会成为治民的手段。赋权予民、对政府官员和统治精英的限权是法治的核心，在地方政府层面，这些课题至今突破甚少。

文化体制、社会体制、党的建设制度和纪律检查体制也与中央和地方关系问题紧密挂钩，一环套一环。令人忧虑的是，这一事实并没有得到各方足够的重视。

中央和地方关系问题与出路

美国知名的中国问题专家李侃如（Kenneth Lieberthal）在接受《福布斯》（Forbes）杂志采访时，对中共十八届三中全会公报作出如下评论: 报告对中国的中央和地方关系有重要的意义，许多地方领导人利用中央政府的政策来增进地方利益，而中央政府正在透过各项改革来达致央地关系的平衡。

就经济体制、生态文明与央地关系而言，中央政府的权威需要加强。到上世纪90年代末期，中央政府一直强调经济增长的重要性，生态文明虽然也列入政策议程，不过，两者相比较而言，经济发展还是摆在首位。笔者曾经留意中央考核任命一些省长时中央组织部门的评语，往往是某某同志经济工作扎实有效，因此担任省长比较合适等等，组织部门极少推介某干部在推进生态文明建设方面的政绩。在此时期，中央和地方利益仍然比较一致。自21世纪初，生态问题越发凸显，成为社会关注的焦点之一。中央政府开始强调经济发展不能牺牲环境，而此时的央地关系开始变得更为复杂。可以说，尽管中央政府多次强调环境的重要性，21世纪的头十年，是地方政府牺牲环境来大力发展经济的十年。地方政府普遍全力推动招商引资，污染企业只要能创造产值，地方领导也照单接收。厦门因为民众反对PX项目而发生游行时，人们才知道号称全国最美丽城市的厦门也要引入高污染企业。改革开放的前沿阵地广东省提出的“腾笼换鸟”虽有新意，但最终的目标仍是把劳动密集型低端制造业转移出去，把技术和资本密集型产业吸引进来，实现高附加值增长，而不是拥有一片蓝天。

央地关系与民主法制中的关联也不言而喻。在社会主义法律体系中，党的政策常常优先于法律。在浩繁如海的政策、文件中，地方政府驾轻就熟地利用有利于其施政的政策来干预地方司法的运作。中央政府越来越多的政策往往给地方政府提供很多抓权手段，地方法院法官的专业化在过去十年内不进反退，司法更加难以发挥应有的作用。私有产权的保护、市场体制的维护，凡此种种，在地方司法环境中举步维艰。民间流行“中央是恩人，省里是亲人，市里是好人，县里是坏人，乡里是恶人”的说法，在一定程度上反映了地方施政的问题。香港中文大学李连江教授称此现象为“差序政府信任”。在许多发达国家中，民众对地方政府的信任远高于中央（或联邦）政府，而中国正好是颠倒过来。由于央地关系没有法制化，政令不出中南海仍是当前中国政府施政的一大障碍。

中央和地方财政关系扭曲是深改小组面临的又一难题。1994年分税制改革后，中央分得的收入大幅增长，中央分成所占比例由1993年的22%跃升至1994年的55.7%，在以后若干年中一直稳居于50%以上。与此同时，中央政府的支出比例稳步下降，而地方政府的支出需求上升较多。有学者进一步指出，市场化将提升公众对公共产品的需求，因此地方政府的支出压力将会更大。事权和支出责任不对称的问题加深地方政府对中央财政的依赖，也恶化了地方政府软预算的问题。许多地方官员的施政要点有二：一是招商引资，二是向中央争取资金。因此不难理解，尽管中央政府三令五申，“跑部钱进”现象越来越严重，发生在北京的资源争斗战愈演愈烈。同时，中央政府对地方事权的控制逐步变弱。

事权和支出责任不对称产生了严重的土地财政和房地产市场调控难问题。地方政府高度依赖卖地的收入，这是近年房地产高热不退的主要原因。房地产市场泡沫的负面影响到底有多大，现在实难估计，不过，近年浙江省温州市等地的经验表明，房地产市场过热会抑制实体经济，导致稀缺资源的错配。作为一个发展中国家，这些都是危害可持续发展的潜在隐患。

笔者认为，解决中央和地方关系问题，根本在于理顺委托代理关系。深改小组可以考虑增加一个专责小组来单独处理央地关系。该小组可以由财政部和发改委的官员参与，也可适当引进外围的相关专家和公民社会代表。在许多发达国家，有专门的委员会处理央地政府间关系，比如加拿大的第一部长会议（the First Ministers Conferences）就有此功能。加拿大总理和各省、地区首长定期开会讨论联邦与地方的财政关系问题。

德国的经验与启示

考虑到东西德差距与中国地区差异的相似性，德国的经验尤其值得中国学习。与中国一样，德国联邦政府的角色更多的是政策制定，而地方政府的角色主要在于政策的执行。德国东西德各地居民也要求公共服务均等化，因此，联邦政府需要给地方政府一定的资助以促进地方政府的施政。更令人瞩目的是，原西德地区的民众还需要交纳团结税，此项税收自上世纪90年代初期就开始征收，主要用于原东德地区的公共和基础设施建设以及其他社会综合援助等。因此，在柏林，人们会发现原东德地区的基础设施更加完善，原因就在于东德地区获得此项资助。迄今为止，团结税仍然发挥作用，也成为德国央地政府间关系的一大特色。
德国央地政府间关系比较复杂，内部的利益冲突也较大。维系德国央地政府间关系的纽带除了宪法外，还有类似于加拿大第一部长会议那样的机构。德国甚至有分领域的会议（类似于中国的改革小组）来解决专项问题，比如基础教育的服务均等化和财力支持等。

与德国相似的是，中国的地方政府之间也在试图利用协议的关系来维系一些相互之间的合作，比如长三角的整合就是一例。长三角以上海为龙头，周边多个省份参与，提供一个均等的平台促进人流、物流、资金流的互通。不过，制度化的央地政府间关系尚付阙如。十八届三中全会公报提出，要“发挥中央和地方两个积极性”。这缘于毛泽东的说法，“有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”这也就是所谓的既讲“北京话”，又讲“地方话”。不过，要实现这种双赢模式，制度化的央地对话平台至关重要。

笔者认为，深改小组可设专项小组来处理政府间垂直和水平的关系。除了中央部委的官员参与外，地方官员也应该加入，特别是那些没有在中央任职的地方省级领导更应该被吸纳进来，阐述和捍卫地方利益。在公开的讨论中，中央和地方两个积极性才可能被调动起来。非官方人员和学者也应该被邀请参与讨论。一些新兴国家在设计政府间关系时，甚至邀请发达经济体的专家作为顾问。中国也不妨邀请海外一些企业家和学者参加政府间关系的研究和规划。

中国的改革开放已经进入深水区，深改小组担负起重要的历史使命。人们预测改革的范围不仅包括经济领域，也会扩展到文化领域、政治与安全领域、党建领域等。不过，笔者认为，改革有轻重之分，央地关系特别是央地财政问题当是国家施政的根本，需要尽早解决。深改小组需要研究和发展适合于中国现状、有助于实现中央和地方双赢的制度化机制。这不仅会解决中国的诸多公共治理问题，也会给全世界的央地政府间关系贡献实践知识。