新型城镇化的内涵与挑战

2014-05-13

“新城镇化”应是我国未来新经济与新社会观成功落实的结果，而不应是推动我国未来经济发展的动力。

今年的《政府工作报告》指出，“城镇化是现代化的必由之路，是破除城乡二元结构的重要依托。要健全城乡发展一体化体制机制，坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路，遵循发展规律，积极稳妥推进，着力提升质量。”这是中国针对后次贷危机全球经济新形势采取的调整策略之一，城市作为经济增长的重要载体由此进入新的发展阶段。换言之，国家推行的“新城镇化”是内地在全球经济新发展趋势下主动调整的产物。本文就这个热点议题从城市地理及中国发展经验的角度，讨论其涵义及要考虑的发展方向。

城镇化是经济与社会发展推动的结果

自第十一个五年计划开始，城镇化逐渐提升到国家的重要发展战略层面。2013年12月，北京举行了建国以来首次中央全国城镇化会议，推进新型城镇化成为当前中国改革的重要举措。对中国积极走城镇化的道路，不少大投资银行的研究部门都认为是非常好的决定，纷纷进行调研和评论，其重点是认为新城镇化会促进内地房地产业并带动相关的工业，刺激中国经济发展。内地经济学界大多也认为这是一个良好的政策，可以促进内需。

然而，也有观点认为，过去的城镇化是“土地的城镇化”而非人的城镇化。在过往的30多年，中国的城市户籍总数增加不多，而进城打工的农民工因受现行政策限制，在城市工作多年也不能取得城市居民身份，不能与城市居民一样，在城市中享受同等教育、医疗、廉租房等福利待遇。“新城镇化”之所以“新”，其意指国家在未来20年内，将让目前2.59亿农民工拥有城市居民身份，将这些“半城镇化”人口变成百分百的城镇人口。

其实上述的观点都没有切中国家要推行“新城镇化”的要害，他们所讨论的都不是城镇化的问题。城镇化是个自然的社会过程，它主要包含三个层面：第一，人口从农业领域就业向非农业转移；第二，城市功能要以工业、服务业、旅游业、大学城、交通枢纽等非农业功能为主；第三、原农村人口居住在城市之后的社会行为及价值观向城市居民转化。按照官方数据，内地2012年的城镇化率为52%，这包括了常住人口中的非户籍人口；如果仅以拥有城市户口的人口计算，则城镇化率为37%。从城市地理和研究城镇化角度看，城镇化就是一个国家的人口从农村地区转向城镇地区集中的过程，而这个过程的速度、强度及空间形态，会受到国家或地区的地理、历史、经济发展模式与水平、资源状况等因素的影响。城镇化是个自然而然的、持续的、宏观的社会过程，自有人类文明以来就没有中断过，也没有一个整齐划一的标准，具体的城镇化状况反映了经济与社会动力在地理空间上作用的结果。换言之，城镇化是经济与社会发展推动的结果，而不能反过来说，城镇化是未来经济发展的动力。

城镇化率未必愈高愈好

目前国内有一种观点认为，中国的城镇化落后了，因为相对于一些工业发达的国家，特别是与他们同一经济发展水平的时段相比，中国城镇化率太低了。事实上，城镇化的实际问题远比媒体热议下的优点要错综复杂得多，再加上各个国家历史、资源、文化等方面的不同，所以各个国家的城镇化速度、比率都各不相同。城镇化率的高或低，是增加还是减少，关键在于其背后的动力。有时在一国之内，在不同的历史时段，城镇化的形态也会出现变化。

从世界范围看，拉美国家的城镇化率曾经在短期内有很大增长，追上北美，比欧洲和大洋洲都要高，而非洲、亚洲国家的城镇化率则比较低。非洲和亚洲的城镇化基本上在过去30年才发展起来。全世界200多个国家和地区中，巴西的城镇化率最高，达92.5%，不过其人均GDP却只有17，700美元。而世界上城镇化率最低的地区是列支敦士登，为14.4%，但其人均GDP排名世界第一，达141，100美元，经济发展水平是美国的3倍，而美国城镇化率高达82.4%。伊拉克人均GDP为3，900美元，比我国低很多，但城镇化率为66.6%。由此可见，城镇化水平高低本身并不意味着收入多少，与经济发展也没有必然的关系。

世界经验显示，不是经济发达了人口就一定会往城市集中，人口集中也不一定对经济和社会治安有好处。目前海内外各方关于内地新城镇化的讨论，还没有很好地涉及经济发展与城镇化比率的问题。数据显示，过往30多年，亚洲每年城镇化率提升1.57%，中国是3%，这已经是非常高的比率。二次世界大战后，发达国家每年的城市人口增长愈来愈少，欠发达国家也有这个趋势。我国一些学者提出要加速城市化，这与许多国家和地区以及全球总趋势并不一致，令人深思。

改革开放以来的城镇化经验与挑战

我国城镇化快速发展时期，基本上始于改革开放政策出台。城镇化的最大动力来自三资企业，以低技术、廉价劳动力、廉价土地及低税率为主要投入的出口加工业及相关的物流、商贸和金融服务等，其特点乃大量教育程度不高及没有技能的农村年青富余劳动力迁入东部沿海城市及周边地区。由于这30多年的城镇化一直有强大的出口型工业发展及其后伴随经济发展而来的服务业及内部社会的需求等作为主要动力，因此涌入城市的人口几乎都有工作，是典型的城市经济拉动的实例。但由于中国特殊的人口及城市管理体制，来自农村的“打工仔”、“打工妹”虽然在城镇居住及工作，却无法拥有城市居民的身份，不能享受与城市居民同等的福利。

改革开放以来，中国城市发展的一个特色，如同它的出口工业，基本上是粗放求快，不重规划、质量和效率。中国目前的城镇化超出了城市人口需求，主要是“土地的城镇化”，我们应该走的是集约的城镇化，而不是在地理上摊大饼。这就表明可能要考虑将目前的建设红缐基本冷却，利用城市里的一些废弃或与未来发展不配套的土地，如工业区、部分平房区和棚户区等，对其进行重建改造，提高土地使用及增值率。除了上述考虑之外，我们还要从未来30年的整体发展方向、中国和世界的关系去考虑，找到一个合理的“新城镇化”路径，而不能将“新城镇化”这一议题简化为如何解决农民进城后的户籍问题以及他们的农地承包及宅基地如何私有化及商品化的问题。

对于未来城镇化的走向，我们既要对过去30年的城镇化历程作出更深入的研究与总结，又要前瞻性地分析未来数十年国家与全球经济发展的趋势，在此基础上回答以下5个必须认真考虑的问题：

1.   未来城镇化的经济动力何在？
2.   经济如何均衡布局？如何理解“均衡”这一概念？
3.   农业现代化应该怎么走？高铁网络对新城镇化有什么影响？
4.   绿色低碳城镇化怎么做？不能只考虑怎么圈地。
5.   交通基础设施如何配套从而解决目前大城市的交通堵塞难题？

面对全球经济与国际政治新形势，中国如要在更高水平上谋求经济和社会的可持续发展，就需要建立一个低碳、新能源、高技术和高增值的新经济增长模式。因此，“新城镇化”应是我国未来新经济与新社会观成功落实的结果，而不应是推动我国未来经济发展的动力。换言之，要有“新城镇化”，必先要有经济与社会新的发展，我们不能反果为因。希望学界与政策研究部门多作诸方面的研究与思考，合理建言献策，令国家“新城镇化”走上健康之路。