完善CEPA需要创新思维

2014-07-04

为了进一步完善CEPA，充份发挥和拓展其实际效用，首先需要进行功能创新，努力恢复其作为RTA的基本属性，例如建立CEPA项下“跨境提供”的服务功能、设立“香港现代服务专区”和拓展零关税的区域合作功能等。

如所周知，《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）于2003年香港经济处于最困难的时候签署，对提振香港经济信心无疑有很大的作用。不过客观地看，虽然协议签署迄今已超过十年，期间花了不少苦功夫，总体效果却未如预期；相较而言，内地开放自游行的政策效应则要大得多。

CEPA成效未如理想的主要原因

出现“有心栽花花不发，无心插柳柳成荫”这样的现象，究其原因主要有三。一是先天不足，即在设计上存在明显不足之处。由于CEPA是为应对当时香港经济困难而出台的救急措施，加上内地和香港在“一国两制”下的特殊关系，CEPA框架协议并未完全按全球区域贸易协议（RTA）所确立的双边（多边）、对等和互惠等原则来设计。举凡CEPA项下的零关税安排，不仅只考虑了香港货物对内地市场的单边输出（因香港没有关税，这种安排情有可原），而且在原产地的认定上也没有遵循国际通行的区域产品价值标准或区域产品成本标准，使香港无法利用内地生产优势整合及提升生产能力，从而大大降低其实际效用。

二是难以落实，即在落实层面仍有不少障碍，如存在“大门开、小门不开”的问题。据大珠三角商务委员会提供的数据，CEPA项下进入内地的香港服务商集中在国际货运代理、物流运输与分销等传统服务领域，其它优势服务业（如专业服务业）并没有实质性进入内地市场，其中专业服务中取得内地认证最早、数量最多的城市规划、建筑设计和建筑工程等领域，在内地成功注册开业的并不多。正因如此，进入广东的香港服务商当中，95%以上并没有采用CEPA途径，而是循非CEPA规则进入。CEPA被誉为是中国开放程度最高的服务贸易协议，但“小门不开”令其实际效用大打折扣。

三是结构缺陷，香港畸形发展的经济结构，也使CEPA无法发挥应有功用。如香港本地制造业因生产成本高昂、创新能力不足以及缺少产业政策支持而日渐衰落，CEPA零关税安排似乎是为挽救香港制造业而来，实际上零关税并不能完全改变导致香港制造业竞争力不断下滑的问题，从而无法做到对症下药。

除此之外，过去CEPA从商谈、签署到落实好像只是政府间的事情，香港民间对CEPA缺乏积极和广泛的讨论，即使是工商界和专业人士，也可能对CEPA不甚了解，没能很好地利用CEPA拓展内地市场。

创新CEPA功能的四项建议

为了进一步完善CEPA，充份发挥和拓展其实际效用，首先需要进行功能创新，努力恢复其作为RTA的基本属性，并从如下几个方面采取行动：

一是建立CEPA项下“跨境提供”的服务功能。所谓的“跨境提供”（Cross-border Supply），是指从一个成员方境内向另一成员方境内提供服务的过程；它是世界贸易组织《服务贸易总协议》确立的四种服务贸易方式中的第一种方式，也是典型的跨境贸易型服务，因而是国际服务贸易的基本形式，也是最便捷和最经济的一种贸易服务。CEPA主要采用“商业存在”方式，较少涉及“跨境提供”方式，不能不说是一大缺陷。完善CEPA应先从建立“跨境提供”的服务贸易形式入手，力争取得突破。

从实践看，不少服务内容都可以采用“跨境提供”方式，如国际金融、国际电讯和视听服务等。可考虑采取循序渐进的方式，对于部分较易掌控的服务领域，开放由香港本地合资格服务提供商直接向内地（全国或特定区域）提供这类服务，如商业仲裁、人民币贷款、检测和认证、创意设计等。以人民币贷款为例，目前香港人民币存款已超过一万亿元，而人民币贷款只有一千亿元左右，但内地只允许香港银行业向深圳前海和上海自贸区提供人民币货款，限制了香港人民币的使用。未来可考虑把人民币贷款范围率先扩大到整个珠三角地区，但为了控制系统性风险，可先采取配额管理，以后再逐步放宽。其他服务领域也可照此方向进行设计。这实际上是对香港部分服务领域开放直接服务的渠道，而不需要像CEPA规定那样在内地设立机构，才能提供服务。

二是设立“香港现代服务专区”，即与内地合作，在新近出台的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出的“两横三纵”战略布局中确立城市群和节点城市，寻找合适地点设立一批“香港现代服务专区”，采取特殊的市场准入、税收和人才政策，吸引香港现代服务企业进驻，提供知识型的高增值服务。内容涵盖：

· 供应链管理服务，包括转口贸易及支持、离岸贸易及支持、全球/区域物流配送以及作为国际物流企业的区域总部等等；
· 现代商务服务，包括研究开发与科技支持、市场分销、品牌发展和推广、会展与广告营销、电子软件和数据处理等服务；
· 区域金融创新服务，包括产业发展基金和风险管理基金、离岸人民币业务、香港及海外IPO、股权交易、高新技术交易、文化创意交易、消费金融和保险创新业务等；
· 专业服务，包括法律、会计、管理、工程技术、咨询、仲裁、检测及认证等服务；
· 创意及设计服务，包括工业设计、建筑及环境设计、广告设计、平面设计、数码娱乐设计以及艺术创作和表演等。

设立“香港现代服务专区”，实际上把市场准入和国民待遇作为一般义务，以负面表列方式推动香港服务商加快进入内地城市。设立专区的城市，必须是全国或区域或省级经济中心，产业基础较好，生活环境优良，法制较完善，人才集聚。专区应列为下一阶段完善CEPA的重要举措，同时采用“省市主导、香港配合”的合作原则，由当地省市政府主动进行规划和投资，特区政府主要提供顾问意见，并向香港企业推介，双方共同努力把“香港现代服务专区”打造成为区域性服务枢纽。

三是拓展零关税的区域合作功能。为了进一步扩大CEPA零关税的政策效果，同时推动香港制造业的适度发展，可考虑在CEPA补充协议八（允许香港生产企业把原产于内地的原料和组合零件计算在“从价百分比”内、使更多香港产品以零关税进入内地市场）的基础上，进一步把原产于台湾的原料、组合零件和设备折旧也计入“从价百分比”内，以鼓励香港更好地利用内地和台湾的综合优势发展本地制造业，使CEPA零关税安排更符合RTA的要求。由于内地与台湾已签订《海峡两岸经济合作框架协议》（ECFA），且对部份产品实行关税优惠，因而把原产于台湾的原料、组合零件和设备折旧纳入CEPA零关税计算范围，并不存在技术上的困难，相反还可以鼓励两岸三地加强在制造业领域的合作，进一步增强大中华地区产品的国际竞争力。

四是针对目前落实CEPA时存在“大门开、小门不开”的问题，应充分发挥“一国”的优势，从如下两个途径加以改善：一是未来香港在与国家商务部商谈CEPA补充协议时，应同时制定落实有关条款的时间表，争取经国务院常务会议通过和下达：二是与国务院有关部门和主要省市商讨，尽快达成落实CEPA的具体安排，并以部门/省市政府文件方式下发各地执行。

目前香港经济缺乏新的增长点，原因之一是香港具优势的现代服务业缺少施展空间。若能按上述建议进一步深化CEPA，应有机会扩展香港服务范围，提升科技创新和服务水平，进而把香港打造成为亚太区乃至全球真正的服务中心，并可为今后内地深化改革和转型升级作出更积极的贡献。