香港与前海合作中的问题与对策

2014-11-14

深化香港在前海改革与发展中的角色，不仅是对香港的支持，对广东乃至整个国家的改革开放也有重大的促进作用。前海在制度创新上获得新的突破，可以起到全国示范作用，为国家新一轮改革开放战略做出自己特有的贡献。

珠三角地区作为国家改革开放的先行区，在改革开放的大局中一直起着突出的带动作用，在贯彻“一国两制”、保持港澳地区长期稳定繁荣方面也具有重要的战略地位。

近年，港澳两地产业结构单一、贫富差距扩大等深层次矛盾日益凸显。尤其是香港，经济社会矛盾和政治矛盾交织在一起，加上外部势力的影响，这些矛盾如果得不到有效缓解，会成为影响国家安全的因素。因此，积极探索如何发挥“一国两制”的优势，发挥广东在港澳发展中的支持作用，协助港澳解决深层次矛盾，成为新时期粤港两地面临的重要课题。

前海的战略定位

前海是广东深圳推出的新时期对接香港最重要的平台。“前海深港现代服务业合作区”位于深圳西部的珠江沿岸，面积15平方公里。前海的战略定位为粤港现代服务业创新合作示范区，主要承担四方面的功能：第一，现代服务业体制机制创新区；第二，现代服务业发展集聚区；第三，香港与内地紧密合作的先导区；第四，珠三角地区产业升级的引领区。

习近平担任总书记后，在外地考察的第一站就到了深圳前海，显示了中央对前海的战略考量。习近平对前海发挥对接香港的杠杆作用，协助香港解决结构和空间上的压力与矛盾，寄予了厚望。

应该说，前海深港现代服务合作区的概念从2009年提出到现在，还是取得了不少成绩，但距离习近平总书记提出的要求，以及香港各界的期望，还有一定的距离和落差。这里既有认识上的问题，也有两地体制衔接上的困难。

在与香港合作方面，前海确实已经做了不少努力，包括积极推动香港专业人士到前海执业；策划建设深港青年创新创业基地，搭建深港青年成长平台；扩大面向香港企业出让土地的规模和比例，实行“港人港资港服务”；与香港多个政府及社会组织建立了常态化的沟通机制；并开始试点在港的离岸人民币以银行贷款的形式进入前海用于建设发展。

面临的五大问题

虽然前海这一粤港合作新平台的建设已经取得了显著成绩，但是其在自身定位、整体统筹、改革创新模式，尤其是与香港的合作模式及衔接机制上，还面临着不少问题和困难。主要表现在如下五个方面：

第一，在与香港进行制度性衔接方面，前海目前还缺乏整体统筹和规划。在自身定位时，对于中央希望前海充分发挥大珠三角地区“一国两制”的优势，为国家深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化承担试验田角色，同时帮助维持香港长期繁荣稳定的战略定位的高度认识得还不够。前海虽然制定了一些对香港的优惠和开放政策，但对如何能够真正起到协助港澳产业转型的战略目标，还理解得不够，也缺乏有针对性的措施和制度安排。

第二，前海一定程度上还延续着传统“开发区招商引资”和“政府卖地”的模式，也还存在一些急功近利的想法，追求中短期GDP目标和卖地收入。目前招商引资的成果，出现了内地企业的比重远大于港资企业的情况。

第三，前海在产业定位上，一定程度上还存在追求“大而全”的倾向。在产业规划上，提出要把金融、信息产业、科技产业、现代专业服务业等作为支柱行业，而在产业具体门类上如何细化，做出各自的产业特色方面，论证和研究得还不够。同时，在空间规划上，把建设中央商务区（CBD）作为规划的重点，过于偏重房地产的发展。

第四，在制度创新和提升政府治理能力的尝试上还有待进一步提高。应该说前海还是做了很多尝试，值得肯定，但在如何系统性地学习借鉴香港，尤其是香港在行政审批、市场监管、城市管理方面的经验，前海还缺乏系统性的研究和实践。比如前海管理局学习了香港法定机构的形式，但实际运作起来却还是与香港的法定机构有一定的距离。

第五，在与香港的具体合作上，特别是与港企合作的具体模式、准入门槛设置等方面，可以说期望与现实之间还存在着较大差距。

香港目前面临着深层次的经济和社会矛盾，包括经济结构偏窄偏单一，房价高涨，用于发展多元化产业乃至兴建市民住宅的土地空间都严重不足，中小企业营商成本不断上升，年轻一代很难找到一份合适对口并且有向上流动性的工作，社会整体贫富差距扩大等。中央设立前海合作新平台的目的之一，就是希望其能够协助香港纾缓经济和社会结构中的深层次矛盾。

然而在具体合作的层面上，前海主要还是沿用传统招商引资模式，重点吸引大型企业，例如世界500强和香港几大地产商等等。而对如何与香港现有优势产业进行合理分工与互补、如何为香港创造新的经济增长点、如何支持香港中小企业、如何为香港居民尤其是年轻人提供新型就业和创业机会研究得不够，也缺乏有针对性的政策措施。

前海与香港合作之间出现的困难，不仅仅是广东一方的问题，也与香港本身体制和经济结构的局限性有很大关系。香港过去长期实行“小政府”的体制，没有政府或政府控制的机构直接对外直接投资或输出管理的经验。因此到目前为止，前海与香港仍然没有一个政府之间的合作模式，都是香港的企业或个人自己到前海寻找投资机会。除了少数香港大企业以外，占香港企业数量90%以上的中小企业普遍感觉靠他们单打独斗，很难在前海有立足之地。

中央政府批准设立前海试验区，不是将其视为一般的区域经济合作项目，而是从国家整体政治经济战略和维护香港繁荣稳定使命的高度来考虑的。因此在下一阶段进行整体规划和政策设计时，应明确将前海定位于保持香港长期繁荣稳定的大局的第一线，作为香港产业发展空间的延伸，协助香港解决经济与社会深层次矛盾；同时前海作为国家新一轮改革开放整体战略的试验田，应形成可复制可推广的经验，推动全国的开放和治理体系改革。

三大政策建议

下一阶段推进前海与香港的对接工作，可以从两方面的顶层设计予以考虑：

一是将前海的改革发展与深化CEPA、内地与香港服务贸易自由化进行统筹考虑。国家已经决定2015年基本实现香港和内地服务贸易自由化，广东也决定提前一年在2014年底率先基本实现粤港服务贸易自由化，但目前具体的实施路径并不清晰。前海应该成为实现粤港服务贸易自由化的主要抓手和突破口。

为了解决长期困扰CEPA服务行业开放中“大门开，小门不开”的问题，建议在CEPA框架下，由中央给予综合授权，除了极少涉及国家安全和意识形态领域之外，对在前海注册的港企可以给予准入前的国民待遇，对于香港授予的专业资格直接予以承认，允许他们在广东省内全面展开业务，取消准入门槛，不设股权比例限制，率先实现粤港服务贸易自由化。

二是将前海与香港的对接放到国家推进改革开放的整体战略中考虑。十八届三中全会明确提出了“以开放促改革”的战略。中国已正式提出考虑加入《服务贸易协定》（TiSA）的谈判，并积极研究《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》（TPP）。TiSA的谈判主要由美国和澳大利亚牵头，旨在为全球每年4万亿美元的服务贸易制定新规则。中国内地尚未加入该协议的谈判，而香港已先期参与了美国主导的谈判。

鉴于TiSA潜在的开放领域符合前海的产业发展趋势，可以考虑前海整体适用于香港参与TiSA谈判所确立的主要原则，使前海与香港服务贸易对接，为香港在下一阶段的谈判中增加筹码，也为中国内地未来参与此类高端服务贸易规则谈判打下基础。

香港一旦完成TiSA谈判，如果前海能整体适用谈判所确立的主要原则，将形成与上海自贸区有所区别的模式，从而参与到下一代国际贸易投资规则竞争中，发挥改革开放排头兵应有的作用，为国家全面深化改革和扩大开放探索新路径、积累新经验。

除此之外，金融业的合作应是深港在前海合作的重点突破方向。前海在金融业上要明确与香港的互补性，可以优先做好以下工作：一是配合香港人民币离岸金融市场的发展。在过渡阶段，可以进一步做好香港离岸人民币通过前海的回流机制，进而探索一个对香港和前海都有益的合作模式。二是结合深圳现有的一些高科技产业的优势，发展创新金融，通过各类私募和风险投资基金，协助包括港澳在内的整个区域形成产业多元化的模式。

深化香港在前海改革与发展中的角色，不仅是对香港的支持，对广东乃至整个国家的改革开放也有重大的促进作用。前海在制度创新上获得新的突破，可以起到全国示范作用，为国家新一轮改革开放战略做出自己特有的贡献。