英国治理空气污染的教训与经验

2015-03-02

英国的治污历史发人深省，它警示我们，只有全社会动员起来，政府强力主导污染治理，社会价值观和生活方式嬗变，产业结构实现升级，公众才能有效约束特殊利益集团，成功治理空气污染。

陈竺院士和王金南研究员等专家2013年底在《柳叶刀》杂志发文，评估中国空气污染的健康影响，认为中国每年因室外空气污染而致早死人数在35万-50万人之间。事态的严重性令笔者思及造成逾万人死亡的1952年伦敦雾霾惨案。作为英国社会发展的里程碑事件之一，它迫使英伦各界反思治污历史，凝聚共识，万众一心，推动了1956年《清洁空气法案》的出台和切实执行。国人可以从英国治理空气污染的曲折道路和伦敦雾霾公害事件引发的社会转型中汲取教训和经验。

治污的艰难历程

在16和17世纪，英国空气污染的主要源头是未充分燃烧的煤炭。当时由于木材价格上涨，煤炭取而代之成为居民日用燃料。到了18世纪，由于蒸汽机的广泛使用，几乎所有的英国企业都以煤炭为燃料，伦敦煤炭的消耗量随着人口的增长急剧上升。

1821年英国颁布《烟尘禁止法》，规定对烟尘造成的公害可予以起诉，只是该法令将机车、锅炉等高污染源排除在外，对改善大气质量贡献甚微。其后，英国出台了一系列规范烟尘排放的地方法案，因内容空泛，终未获实效。

1853年，在帕麦斯顿的推动下，英国议会通过《烟尘污染控制法案》，要求工业窑炉和行驶在泰晤士河城区主要河段的蒸汽船尽量减少排放，并规定用焦炭取代煤炭，否则会被处以罚款。然而，由于警察执行不力，罚款金额极低，该法案根本没有引起责任者的重视。

1863和1874年分别制定的两部《制碱法》命运相若。法律要求企业采用最先进的技术，减少有毒有害气体排放，但排放限值要求经常被企业规避，稽查队慑于强大的资本势力，怠于履行法定职责，终致条文形同虚设。　

在舆论的压力下，英国于1875年制定了《公共健康法》，许多条款涉及空气污染，不过因循章不严，落实不到位，英国的空气质量并无好转。到了19世纪末期，英国的各种环保技术日臻成熟，但因企业片面追求低成本，居民囿于传统的生活习惯，先进技术和替代能源无法普及。

进入20世纪后，两次世界大战以及战后重建使治理环境污染的紧迫性降低。1944年燃料和电力部设立专门咨询委员会，再次对国内燃料政策进行评估。该委员会在1946年发表研究报告，号召以无烟煤全面取代烟煤，并敦促政府强力介入。英国政府肯定了调研成果，授权伦敦和曼彻斯特市政府建立无烟区。遗憾的是，由于煤炭制造商以及相关利益集团的破坏和大量居民的反对，两大市府的努力无疾而终。

英国治理空气污染失败的教训在于，由于利益集团的阻挠、官员的腐败和保守民众的沉默，诸多立法要么严格得无法落实，要么宽松得豁免大量责任；政府漠视环境问题，长期消极怠工；罚款数额太小，企业宁愿缴款也选择违法排污；居民排放未被纳入治理范围。

1952年伦敦雾霾事件后，举国震惊，各界痛定思痛，遂以全社会之力直面污染挑战。诸多因素都起到助推作用，主要包括民间的广泛动员、政府的严厉监管、社会价值观的改换、绿色生活方式的普及、能源技术的进步、企业与民众资源节约意识的高涨、重工业特别是重污染产业向发展中国家的转移等。

民间力量的推动

在抗击空气污染的漫漫长途上，英国自发性社会团体扮演了推手角色，唤起了民众和政府的环保意识。早在17世纪，包括英国作家伊维林在内的一些先知们就注意到空气污染问题，猛烈抨击工业化的负面影响。在1843到1850年间，以麦金龙为代表的活动家们领导的环保运动风起云涌，促成了多部防止企业污染空气的立法。

1842年，罗奇戴尔市的牧师建立民间团体“曼彻斯特消除烟尘联合会”；1877年，希尔姐妹创办“凯尔会社”，为建设“人民美丽的家园”而四处奔走；1882年，伦敦“治理烟雾委员会”在伦敦郊外举办“减少烟雾展览”，其轰动效应彰显了环保先驱们对提高空气质量的渴求。

自20世纪初开始，民间的公民精神与环保意识在治理空气污染运动中更是起到导向性作用。1929年，在查尔斯•甘迪的领导下，“英国减少烟雾协会”成立。该协会呼吁在全国各地设立无烟区，倡导节能保温建筑设计，推广使用无烟燃料。尽管由于煤炭生产商作梗，协会努力功亏一篑，但其建议引起社会各阶层的关注。这其实是英国空气污染治理进程中的一个转折点，为1956年的《清洁空气法案》提供了具体措施。

如今，英国的环保组织如雨后春笋般涌现，除了保护国际、地球之友、绿色和平之类的国际组织外，地方和社区性环保组织多如牛毛。英国思想家吉登斯据此现象把环保权利与职责列为公民的基本权利，其主张已成为不列颠各界共识。

政府强力干预

英国政府历史上的不作为长期为人诟病，但在1952年以后，唐宁街对利益集团展开凌厉攻势，把法律条文变成刚性约束。如今，英国政府在治理空气污染方面实行铁腕政策，各种空气监测信息均向公众开放，对特殊利益集团构成巨大压力。英国公民可援引《自由信息法》，向政府机构索取相关环保数据，从而对社区所在的企业严格监督。如果企业稍有疏失，公民就可将其告上法庭，主流媒体也会配合政府为选民撑腰。

上个世纪80年代以后，机动车尾气取代煤烟成为不列颠空气污染的主要来源，英国政府坚决强制推行了无铅汽油政策。到90年代初，研究表明机动车排放的氮氧化物、一氧化碳、不稳定有机化合物等污染物极为有害，因此自1993年始，政府强制所有境内出售的新车都必须加装催化器。1995年，英国通过了《环境法》，要求制定治理污染的国家战略，规定企业界、交管部门和地方政府携手减少八种常见污染物的排放量。时至今日，企业界已经几乎无力抗衡政府、公众和媒体在环保事项上的压力。

2000年以后，伦敦市政府着手研究环保组织提出的空气中PM2.5问题。鉴于城区80%空气污染量源于机动车尾气排放，市府于2003年推出交通拥堵费，并逐年提高征收额度，限制私家车入城，由此获得的收入完全用于改善公交系统。此举大幅提升了公交车的可靠性，市民出行时间缩短了14％。所有达官贵人和政府机关都必须严格遵守，即使是傲慢的美国大使馆也不能豁免。尽管超富阶层从中阻挠，迄今为止该举措仍有效运作，深受普通市民的欢迎。

生活方式的改变

在19世纪，英国的工业排放已受一系列立法比较松散的监管，但这些法案都没有涵盖居民排放，因为政党害怕失去民众的选票。1952年伦敦雾霾事件后，公众意识到空气污染的重大危害，居民排放的监管终于得到舆论和民众的支持，一些游说团体亦趁机影响议会，迫使政客顺应民众价值观的改变。社会意识的转变最终促成了1956年《清洁空气法案》的出台，标志着英国社会的公民、企业和机构都承担起维护和改善大气质量的责任。

英国环保史料表明，少数地方城市并未严格执行1956年出台的清洁空气法案，可空气质量也大为进步。比如，切斯特市根本没有执行该法案，但污染程度也大幅下降；在约克市，无烟区的设立直到1970年才启动，到1990年该项工作也未完成，然而上世纪60年代是约克空气质量改进最大的时期。事实上，进一步研究显示，主要原因在于当地居民选择了更环保的生活方式。

英国家庭现在基本上都拥有汽车，但大多数人平时上班都使用发达的公交，只有周末度假或者去超市采购时才会驾车。在伦敦，由于汽油价格、拥堵费和停车费持续高企，驾车进伦敦城开销高昂，市民逐渐喜爱上公交的方便和经济。一些伦敦市民的生活方式更出现革命迹象，崇尚驾驶电动车、混合动力车，或者步行、骑自行车，甚至完全放弃购买私家车。

环保意识形塑了伦敦人的绿色生活方式。伦敦的公共绿地面积接近2万公顷，公园、私家花园等软质地在全市总面积占比超过60%。严格的城建管理制度保护了绿地，限制了高楼的膨胀，把众多人口分散到郊区的卫星城，这样伦敦城不至于过度拥挤，空气质量的维护更有保障。

产业结构转型

英国在1956年颁布的《清洁空气法案》被公认为全球第一部空气污染防治法，它严格约束了企业和居民的烟尘排放，是面向全民的治污法案，对欧美环境保护立法产生了深远影响。不过，英国治理空气污染诸多政策中最具前瞻性的环节当属经济结构的升级，特别是重工业向轻工业、服务业和高科技产业的转型。

工业革命之后，伴随着工业化的突飞猛进和各国产业升级，全球制造业和污染排放中心就从英国转移到欧陆，其后到美国，再到日本，最后转向东亚新兴经济体。以重化工为产业支柱之一的经济体都面临污染密度居高不下的难题。从英国、美国和日本的单位二氧化碳排放历史数据可以看出，污染峰值走向与国际产业转移路径一致，依次出现在英国、美国和日本。

19世纪70至90年代是英国排放高峰期，当时英国完成工业革命，确立了以蒸汽机为动力的工业生产体系。蒸汽机的能源主要依靠煤炭，而其开采和燃用产生大量的烟尘、二氧化碳、二氧化硫等污染物质，此时英国污染排放达到峰值顺理成章。

自上个世纪60年代以来，英国城市的空气质量逐步改善，工业煤炭消费量的降低、生产模式转换和烟尘控制区的设立获得事半功倍的效果。传统观点认为，居民排放的减少甚为关键，但新的研究表明企业减排起到釜底抽薪的作用。

英国空气质量的改善与其制造业产出呈反比。上个世纪50年代以后，英国的经济发展诞生划时代的结构变化，制造业特别是重污染企业走到海外，国内的服务业迅速崛起。大量的“两高一资”企业迁到发展中国家进行生产，然后其制成品以低价回流，立竿见影地减轻了国内生态压力。从世界经济历史来看，这其实就是一条以邻为壑的产业升级道路。

目前英国政府大力推行绿色经济政策，包括低碳、环保及新能源三大产业。据商业创新技能部的信息，2010-2015 年英国增速最快的行业是碳金融、替代能源、替代燃料和新能源汽车。绿色产业将成为英国经济未来增长的引擎。

中国的选择

中国是超级人口大国，人潮集聚而加剧污染是短期内无法回避的挑战，而当今世界亦再无海外殖民的可能。中国面临进一步工业化的任务，不能缩减对外贸易，制造业将继续在GDP中保持高比重，重工业只能向中西部转移。我们未来发展的出路在于发展服务业、高端制造业、绿色产业特别是循环产业。

在前有追兵，后无退路的境况下，恶性雾霾只会倒逼国家的生态文明建设，促使各界加大治理污染、节能减排、追求绿色生活的力度。政府提高工业排污成本可迫使企业主动降低消耗、减少排放和提高能源利用率，而低碳、新能源、循环经济、生产和生活节能等行业的发展定会促进国民经济的高质量增长。

英国的治污历史发人深省，它警示我们，只有全社会动员起来，政府强力主导污染治理，社会价值观和生活方式嬗变，产业结构实现升级，公众才能有效约束特殊利益集团，成功治理空气污染。十八届三中全会决定成立国家安全委员会和全面深化改革领导小组，统筹国内外安全事务和改革开放事业。这一不同凡响的举措将给中国综合治理空气污染开创新的局面，提供坚实的制度保障。

（本文原载于2014年1月29日专题报告）