澳门博彩业监管与经济多元化发展

2015-04-01

澳门应着手研究在国家的“一带一路”战略下，应如何发挥自身的区域优势，运用中央给予澳门的优惠政策，并把握广东自贸区的发展机遇，积极参与大珠三角重点合作区建设，有效地推动澳门经济适度多元发展。

自2002年赌权开放后，澳门博彩收益长时间持续高速增长。踏入2014年，澳门博彩业迎来不少冲击，收益开始出现大幅下滑，至2005年初，下滑趋势仍在持续。今年以来，澳门不时传出赌厅结业消息，博彩中介人数目明显下降，博彩业职位空缺也大减。

博彩收益持续下跌

2015年2月澳门的博彩收入为195.4亿澳门元（约合24.4亿美元），前所未有地按年跌幅近半（48.6%）。这不仅是澳门博彩收益连续第九个月下跌，更创下有史以来最差纪录。澳门博彩业收益之所以会急速持续下滑，可归纳为一揽子因素几乎同时出现的影响。这也凸显了澳门经济主要依靠于单一的博彩业，而博彩业则很容易受到外围因素的影响。

据澳门统计暨普查局2014年第四季的数据显示，受博彩业毛收入显著下降和旅客消费减弱影响，第四季度本地生产总值同比收缩17.2%。其中，澳门博彩服务出口继第三季度同比下滑12.3%后，第四季度继续下跌28.9%。澳门经济主要是靠博彩业来支撑，因此，整体经济表现受博彩业收益下跌的影响很大。

首先，来澳旅客措施收紧。从2014年7月1日起，内地边检对持内地护照赴澳门人士的相关政策收紧，持护照和他国签证过境必须同时持有去第三目的地的机票，而且在澳逗留时间由7天缩短至5天；如违反过境规定没有前往目的地，离澳后60日内再来澳只能逗留1日。这就限制了来澳游客人数。

其次，进入澳门的博彩资金受堵截。从2014年7月1日起，澳门限制在赌场内的珠宝店及其他奢侈品店使用银联卡，并禁止银联卡用于博彩直接支付。借助银行卡进入澳门的博彩资金受堵截，这是对非法现金转移的控制，同时也影响了澳门的博彩收益。

第三，其他因素包括澳门周边国家及地区纷纷开赌，分薄了澳门的博彩收益；澳门于2014年底开始在赌场全面禁烟，一些宾厅的“豪客”转而前往其他非禁止吸烟的地区(据称，“贵宾厅”当中，有约七成“豪客”有吸烟习惯)消费，从而影响澳门赌场贵宾厅的生意，等等。

第四，2014年下半年，内地接连出台打击地下钱庄、收紧洗黑钱等一系列政策措施，显示出巨大的威慑作用，尤其对内地各级官员、公职人员、国企老总心理震慑力巨大。绝大多数内地富人也不敢再一掷千金，在澳门赌场里炫富。

博彩业独大的负面影响

澳门博彩业多年以来发展迅速，但也引发了一连串的负面影响。

1.   就业市场结构严重失衡。
澳门博彩业快速发展，娱乐场、赌台数目大增，使相关从业人员大量增加，博彩业从业人员的薪酬也比以往更加优厚。澳门本来就人口偏少，劳动力比较紧缺，加上博彩业薪酬较高，因而吸引大量人力进入，客观上令其它行业的中小企业请人更困难，导致就业结构严重失衡。造成这一局面的主要原因是，博彩业往往需要在短时期内吸引大量的劳动力以配合快速发展，为解决这一问题，博彩业首先降低了准入门坎，降低从业员的年龄、学历要求；其次，相应提高博彩业从业员的工资，从而吸引其他行业人员进入博彩业。

2.   青少年教育受严重冲击。
博彩业的高速发展为在校学习的青少年学生创造了一批“低技能、高工资”的就业岗位。由于无需获得优秀学业成绩也可以获得高回报，致使一些学生选择辍学而进入赌场工作，结果导致了澳门青少年辍学率的上升。此外，也有许多澳门年轻人放弃高等教育机会，转而投身博彩行业并满足于其提供的相对高薪待遇。这不利于整个社会的人才成长，对澳门人口素质的提升也造成了深远的影响。

3.   小区赌博化严重。
娱乐场所在澳门遍地开花，其中不少是建在民居附近。客观上，澳门居民现时有更多机会和渠道接触赌博，从而使他们更容易染上赌博习惯。在一定程度上，越来越多澳门居民已有了一定的赌博习惯，对赌博行为开始持宽容的态度，对赌博罪恶感也正在下降。

4.   外资博彩业占有率大增。
外资进入澳门博彩业以来发展迅速，其中较有代表性的是威尼斯人集团旗下的金沙公司。2004年5月金沙赌场开业后，就以其设备先进、管理高效以及品牌优势，很快抢占澳门市场，争得一席之地。2014年4月25日，金沙中国公布季度业绩，营业收入净额增至7.52亿美元，创下季度业绩的历史新高。金沙中国首次成为澳门博彩业“一哥”，市场占有率高达23.2%。

根据博彩行业数据显示，2015年3月，澳门博彩行业市占率分别为：澳博占22.4%、金沙占22%、银河娱乐占20.7%，新濠博亚占14%、美高梅中国占11%，永利澳门占9.8%。澳博仅以0.4%重夺澳门博彩业“一哥”地位，但有美资成份的博企（金沙、美高梅、永利）总共的市场占有率已达四成以上。这显示，以美资为首的外资在澳门博彩业占有率大增。

应加强博彩业监管与经济多元化

中央对澳门博彩业问题甚为关注。国家主席习近平去年12月20日参加庆祝澳门回归时发表重要讲话，特别提到澳门要“加强和完善对博彩业的监管，积极培育新的经济增长点”。习近平也提到澳门要抓住国家深化改革的重大机遇，围绕建设“世界旅游休闲中心”、“中国与葡语国家商贸合作服务平台”的发展定位，推动澳门经济适度多元可持续发展。澳门在开放博彩业引入竞争后，带来了服务设施及服务水平的大幅提高，并提高澳门博彩业的整体经济表现。可是，澳门产业仍然单一，博彩业仍然一业独大，这仍是社会不稳定的因素。
譬如，赌场增加了行业内对低端劳动力的需求，使部分澳门青少年过早地停止接受学校教育而选择就业。现时博彩业的持续下滑，可能会引发大规模的裁员潮。这些被裁减的博彩从业员学历和技能较为低下，在短时间内或很难重新回到劳动力市场，如因此而形成长期失业问题，则会给社会带来不稳定。

澳门博彩业监管的建议

澳门的赌牌续约检讨在即，现在是适当时候检讨实施多年的博彩业监管法规，完善博彩业的监管制度，使相关执行部门有完善的政策可落实执行。澳门博彩业的法律监善必须考虑本地实际情况，再适当借鉴和参考包括美国在内的其它国家和地区的相关制度。

1.   参考外国先进经验，完善博彩业监管。
在澳门完善博彩业监管法律制度的改革过程中，应吸收和借鉴其他国家和地区的成功做法，改革现行的监管制度。澳门过去实行博彩业垄断专营制度，很多行业规则不是以法律规范的形式存在，实行有限开放博彩业许可制后，需要进行相应的规范形式转换，但做得不够完善。由于澳门博彩业有限开放许可制度后主要的外资是美资，加上拉斯维加斯和大西洋城等世界知名赌城均为美国模式的成功典范，所以澳门可参考借鉴美国有关博彩业法律监管模式。然而，博彩业是极为特殊的行业，不同国家和地区所具有的不同情况对本地博彩业的发展模式具有决定性影响力。目前虽然澳门博彩业已经不再实行垄断专营制度，但其所赖以存在的本地特殊环境并未出现根本性变化。这意味着，澳门在进行博彩业法律监管制度改革过程中，仍然必须坚持从本地实际出发，为澳门博彩业量身定做法律规制体系。由于外资进入博彩业后，对澳门的影响力越来越大，因此，对外资在博彩业经营中的行为也应进行严格的法律监管。我们建议澳门特区政府可借此次检讨赌牌的机会，规范博彩业的运营，建立公平竞争机制以避免恶性竞争，将博彩业引入健康发展的轨道。

2.   检讨赌牌续约，应重视非博彩元素。
2020年和2022年，澳博及其他赌牌公司经营权将相继届满，这将给予中央政府和特区政府完善监管营运的机会。任何事情推进需要一个过程，澳门博彩业从过去无法规监管到近年已监管有法，不过监管上无疑仍有可完善的空间。
博彩营运商的赌牌最早将于2020年到期，政府将进行检讨，因此明年将是博彩业重要的一年。我们建议，在检讨赌牌续约时，政府应加入罚则，并加强监督，检视赌企当初签合同时，提出要推动非博彩元素等许诺目前能否达成，如果已看到成绩则应要支持。政府亦应督促赌企肩负更多社会责任，尤其应检视赌企有否让本地居民向上流动。同时，续牌时更应设定中高管理层的本地人比例，才可达到开放赌权的目的。另外，政府在做赌牌中期检讨时，还需要控制赌牌的数量。

3.   成立独立的博彩监察机构。
博彩监察协调局（简称博监局）是澳门特别行政区政府经济财政司辖下的局级部门，前身为澳门回归前成立的博彩监察暨协调司，职能包括澳门所有赌场的监察、协调、反黑等工作，会就博彩经营产业以及向公众提供博彩活动领域内的经济政策的订定及执行，向澳门特区行政长官提供辅助及协助。在澳葡当局统治时期的澳门政府行政架构中，博彩监察暨协调司是隶属经济事务政务司；在目前澳门特别行政区政府的行政架构中，博彩监察协调局仍隶属经济财政司，其地位并不独立。因此，改变现在的博彩监察协调局在行政架构中地位偏低和无法实现监管中立的状况，对于今后澳门完善的博彩法律监管具有重大作用。从博彩业在澳门的影响力以及博彩业监管的实际需要考虑，我们建议澳门博彩监察协调局的地位应提升，应相应转变成一个独立的管理机构。从行政管理学的角度，法律给予一定的独立地位，可以更有效地和公平地执行相关政策。

澳门产业多元化的建议

澳门回归以来，历任国家领导人都强调澳门特区必须“居安思危”，不要把全澳经济发展都放在博彩业中，要确保澳门的经济和社会更繁荣稳定，就要促进各业经济的均衡发展。中央把澳门特区的经济结构定位为“促进经济适度多元发展”，并要求澳门特区建设成为“世界旅游休闲中心”。

1. 加快博彩业转型。
赌业调整时间可能很漫长。但经历过去几年高速发展，很多企业抗逆能力已大为提高。博彩业应加快转型，推动非博彩元素。尤其在会展和旅游等产业方面多加资源投入发展。特区政府可在政策方面作出鼓励，在博彩场所建设发展非博彩娱乐项目可给予优惠。目前，非博彩业务可加强针对购物、宴会及家庭旅游提供服务，譬如澳门旅游塔、威尼斯人酒店的大运河购物中心、新濠天地的水舞间等都已成为游客新的地标。

2. 积极推动发展“世界旅游休闲中心”。
澳门应加快景点及旅游设施的建设；要提供更加优质的旅游服务以及产品，要有更多的基础设施陆续投入使用（譬如现在兴建的轻轨系统）。除此以外，还要兴建新形式和新主题的酒店项目。这类新酒店项目的逐步落成，可不断地提升旅游业的服务水平。

结语

研究显示，博彩业独大并不符合澳门利益。多位中央领导人都指出，澳门应该避免过度依赖赌场收入，并寻找博彩业之外的其它发展机会。因此，澳门需要加强监管博彩业，并朝着经济适度多元化的方向发展。

澳门也应着手研究在国家的“一带一路”战略下，应如何发挥自身的区域优势，运用中央给予澳门的优惠政策，并把握广东自贸区的发展机遇，积极参与大珠三角重点合作区建设，有效地推动澳门经济适度多元发展。