距离2017年3月26日第五届香港特别行政区行政长官选举不足100天，无论是坊间传言的几位大热门人选，例如林郑月娥、曾俊华、叶刘淑仪，还是其他人当选，新一任特首都需要处理同一个问题：如何通过遴选主要政治委任官员机制来建立班底？ 政治委任制度（又称“问责制”）实施了十多年，坊间评论都是以批评居多，包括制度本身和个别官员的素质问题，但能够从香港实际政治地位出发并提供切实可行建议的研究却寥寥可数。过去数年，笔者与超过20名现任和前任的问责官员和高级公务员进行访谈，对问责制的实施有比较深入的了解。本文尝试描述香港问责制的特点并提出一些对策建议。 在大多数国家，问责制的出现有两个前提：一是政党通过普选轮流执政，二是管治团队由公务员和政治委任官员两部分组成。在殖民统治时期，香港的公务员管治团队分别来自英国和由港英政府培养，由英国派来的港督也是来自公务员系统（最后一任彭定康除外），因此问责制并不存在。回归后，香港根据基本法进入民主化时期，行政长官由香港人选举产生，但《行政长官选举条例》规定行政长官不能拥有政党背景，就算将来落实普选，相信有关规定也会保留。 “问责”一词源于西方政治学概念accountability，意指向某人或机构负责。问责在公共行政范畴的应用则更为复杂，可以是宪制上的安排或跟权力来源有关。“责任”的意思涵盖“从事公务的权力和能力”、“向问责者提供数据和解释的义务”及“对个人的行为承担后果”。政治问责主要包括“垂直问责”和“水平问责”两个方面，前者指官员向执政党或公众担责，后者指行政机关向立法机构担责。具体情况取决于当地法律和宪法规定。 香港的问责制有其独特性。香港是中国的一个特别行政区，行政长官由中央政府任命，即使以后实行普选，也必须如此。作为香港特区的首长，行政长官向中央政府和香港特区负责，肩负执行基本法、落实“一国两制”的责任。司局长属于基本法中的“主要官员”，全部由行政长官提名，中央任命。他们的权力来源和行政长官是一样的，即问责对象除了特首和市民，也包括中央人民政府。 随着西方“新公共管理”模式的兴起，很多原来政府从事的职能纷纷转移到法定机构或政府委任的组织（例如香港的港铁、医院管理局或房屋委员会）。这些法定组织的优点是可以在政府资源的支持下，以比政府部门更有效率的模式运作。然而，从香港的例子可见，部分法定机构的管治水平参差不齐，所属政府部门不一定能够驾驭，而法定机构表现并未如理想的话，问责官员仍然是被追究的对象。2014年，港铁涉嫌向政府隐瞒广深港高铁超支延误事件便是一例。当时备受舆论批评的是运输及房屋局局长，而港铁的行政总裁虽然提早离职，但仍可得到相应酬金，并没有惩罚措施。 与西方国家比较，香港问责制的特点是前公务员比例偏高，而政党代表的比例偏低。典型的英式问责制是下议院议员兼任问责官员，领导常任制的公务员队伍。美国总统制下的问责制，则更多倚重社会各界专家、学者和商界人士组阁。特朗普即将提名埃克森美孚行政总裁蒂勒森出任国务卿，是其中一个例子。香港的情况比较特殊，首先香港没有足够的政治人才，而在行政主导的体制下，民选议员未能累积足够的行政经验。在没有“执政党”的情况下，作为职业公务员（大部分自大学毕业一直在政府任职）的政务官是对政府运作最熟悉的群体。香港政务官大约有600多人，占公务员总数约百分之三，但却肩负领导整个公务员团队的重任。 自2002年开始，问责制历经董建华、曾荫权和梁振英三位行政长官。数据显示，前公务员始终占问责官员最大比例。以司局长级别而言，曾荫权任内比例高达六成，董建华和梁振英政府也有约四成，其余官员则主要来自学术界、商界、专业人士和政界。值得注意的是，政党人士在问责官员当中比例十分低。以本届政府为例，只有五名问责官员（含司局长、副局长、政治助理）有政党背景，司局长当中只有两人，占总数八分之一。理论上，香港虽然没有执政党，委任较大政党进入行政机关有助于政府议案得到通过。然而，香港的政党成员加入政府架构后不但难以施行党内的政策，也与政党关系变得疏离。这有违政府希望透过委任政党成员使政策更容易得到该政党的立法会议员支持的本意。而有政党身份的问责官员在向其它政党（尤其反对派政党）争取支持方面，面对的困难比非政党官员更大。 问责制运行至今，一个最大的迷思，是公务员“政治中立”与是否“从事政治工作”的关系。事实上，笔者从多名受访者得知，公务员过去一直有从事所谓“政治工作”，公务员“不从事政治工作”是香港回归以后才出现的说法。 一直以来，公务员要严守的是“政治中立”。根据《公务员守则》第三章“操守准则”，公务员须具备八项操守，其中包括“政治中立”。其重点在于：不论本身政治信念如何，公务员必须对在任行政长官和政府完全忠诚；在履行公职时，不得受本身党派的政治联系和政治信念支配或影响；公务员不能以公职身份参与党派的政治活动，不得把公共资源用于党派的政治目的；以私人身份参与党派活动时，须避免引起与公职身份有实际、观感上或潜在利益冲突，不会使政府尴尬等等。 实际上，公务员“政治中立”和从事“政治工作”并不产生矛盾。回归以前，公务员就需要向立法会和区议员解释政策，进行联络传媒等方面的工作。政府内部也有民政事务署人员处理地区工作，新闻处人员负责传媒联系等等。事实上，在大部分的政策局，公务员都会协助问责官员对议员和持份者进行游说工作。所谓公务员不从事政治工作的说法，使问责官员和公务员重分工，轻合作，未能形成一支有效应对恶劣政治环境的团队。 公务员不隶属副局长和政治助理的规定也是另一个值得商榷的安排。西方国家有成熟的政党政治经验，其问责官员有能力带专家顾问进入政府。反观香港，政治人才不足，公务员不隶属副局长和政治助理使后者难以顺利展开工作，这对于需要在局长缺勤时署理职务的副局长而言，影响更大。除此之外，加强问责官员办公室的资源和人手配置，对他们提供更全面的培训，都有助于他们面对繁重的工作和复杂的政治形势。 根据《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书，中央授权特区实行高度自治，但对属于自治范围内的事务也有监督权。香港主要官员的问责对象除了特区，还包括中央政府。最近有意见认为，中央对主要官员除了任免权，还应该有监督权。这种监督权通过什么机制行使，会对现有问责制产生什么影响，是香港问责制日后发展的一个关注重点。 |
