前言 為期30日的諮詢期剛結束，政府在網上收集的意見達1萬6千多份。這反映市民十分關注設立非政權市政機構事宜。諮詢文本建議撤銷民政總署，設立非政權性市政機構。民政總署現有職能將由新設立的市政機構承繼並定名為「市政署」。市政署具有服務與諮詢兩大職能，並分設管理及諮詢兩個委員會。 諮詢文本公佈後，引起社會各界的討論和提出不同意見。筆者綜合整理，分析報章和諮詢會上的有關意見，提出一些對諮詢文本的理解、看法和建議。 一、 對非政權性市政機構的理解 根據澳門基本法第95條，「澳門特別行政區可設立非政權性的市政機構。市政機構受政府委託為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務，並就有關上述事務向澳門特別行政區政府提供諮詢意見」。此項規定就是要改變澳葡統治時期帶有政權性的市政議會的性質。澳葡政府曾於八八年頒布《市政法律制度》，把當時的澳門地區分為澳門市政區和海島市政區，分設市政議會和市政執行委員會，享有行政和財政自主權。據此制度成立的市政議會具有當時葡國的市議會地位。 在澳門基本法起草之前，澳葡統治時期推行的市政制度改革被認為是以市政自治架空未來澳門特區的高度自治。因此在起草澳門基本法期間，就有起草委員提出「澳門不宜搞兩級政權架構」，以避免「疊床架屋」，但可保留市政機構為市民提供服務。澳門基本法第95條就產生於此背景下。 由於回歸前的市政議會在組成和職權上與澳門基本法第95條的非政權性規定不符，因此在一九九九年至二００一年間，特區便設立了臨時市政機構，並由二００二年起，以「民政總署」取代原有的市政機構。 根據諮詢文本，非政權性市政機構將設為公務法人，這有別於政府部門不帶政權性的「自治組織」；在行政、財政及財產方面享有不同程度的自治權，在執行政府委託的公共事務方面具有一定程度的獨立性。市政機構在提供公共服務時對管理和技術有一定的要求，因此其管理機關成員大都由專業團體或人士擔任。由於市政機構提供的服務都與居民的生活息息相關，因此在執行公共管理事務時，市政機構通常都會設立一些諮詢組織或邀請市民代表加入。 根據諮詢文本，非政權性市政機構被定性為公務法人，因而受專門性原則或法規所限制，只能從事一種或幾種與文化、康樂、環境衛生等相關的公共事務。非政權性市政機構由於不屬於政府官僚體系，因此可避免一般行政上的官僚主義習氣和僵化的手續，提供服務時可以更靈活。 二、 對市政機構受政府委託的理解 基本法第96條規定，「市政機構的職權和組成由法律規定」。諮詢檔對此的理解為，「市政機構受政府委託為居民提供服務及向政府提供諮詢意見，但其與特區政府之間不存在縱向分權的關係，而是委託與被委託的關係」。這就意味著，作為受委託方的市政機構，必須向作為委託方的特區政府負責；市政機構的職權是源自特區政府的委託，並由法律訂定。 因為澳門基本法條文清楚列明「非政權性市政機構」，其設立的關鍵是「受政府委託」，這實際上已限定有關機構成員的性質為「受託人」；當受託人不能體現委託人的意願時，委託人是可以撤銷有關委託的。有學者認為，相關條文很明確地排除了在澳門通過選舉產生非政權性市政府機構的可能性。 市政機構是受政府委託，可為居民提供包括文化、康樂、環境衛生等方面的服務。然而，因提供服務而產生必要的行政管理權並不會因此導致其具有政權性，市政機構是受政府委託行使一定公權力，因此宜設定為具有公法人性質的 「自治機構」。 「委託」的意思，就是請他人或機構代辦事務。由於特區政府與市政機構之間的關係是委託人與被委託人的關係。市政機構作為受委託的一方是按照作為委託人的政府指示辦事；故此，不存在政府受市政機構的脅迫而做決策的情況。 此外，「委託」的概念其實就相當於把公共服務「外判」。在公共管理中，外判制度是一種資源優化的方式，政府可以將一些服務，甚至整個部門，外判給其它公司負責。這種方式有助政府減省營運成本。受委託的公司，由於不屬政府部門，故此可以較為靈活地以商業運作模式，節省成本，提高效率。 諮詢文本擬設立的非政權性市政機構是受特區政府「委託」的，為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的公共服務，並就有關上述事務向澳門特區政府提供諮詢意見。這確保了這個受「委託」的機構不具有公權力，其成員的產生也不宜透過公權力的選舉來實現。 三、 對市政機構名稱的一些看法 1.「署」容易讓人聯想到與政府有關的行政機構 從諮詢文本對市政機構的「非政權性」界定以及對市政機構性質的分析來看，擬設立的市政機構並不是一個政府部門，也不是地方自治的行政主體。現時的民政總署隸屬於行政法務司，諮詢文本提議取消現時的民政總署，而以「市政署」命名新成立的市政機構，與政府之間不存在縱向分權關係，其職權僅源自政府委託，並由法律訂定。另外，「署」本身很容易使人聯想到澳門某些政府行政機構，如廉政公署、審計署等，因而容易與政府部門混淆。 2.「市政」容易與殖民地的「地方自治組織」糾纏不清 澳門回歸後，根據澳門基本法，澳門沒有「市」的設置。「市政」的稱謂是受澳葡管治時期建制的影響而沿用下來的，猶如仍然有許多人稱澳門的合法貨幣為「葡幣」一樣。 因此，有意見認為「市政會」與葡澳時期的「市政廳」或港英時期的「市政局」的區域性「地方自治組織」糾纏不清，容易讓一些人因根深蒂固的殖民地意識影響，對新成立的「市政署」有不好的觀感和印象。 3.可採用「議會」、「會」、「公會」或「事務局」 現時民政總署的葡文名稱為Instituto para os Assuntos Cívicos e Municipais，原意應為「公民與市政事務局」，較強調「公民」事務。因此，可以考慮使用「公民」或沿用「民政」的稱謂，命名為「公民議會」、「民政公會」或「文康環衛事務局」等公法人機構常用的機構名稱。有關討論設立的市政機構正名，最後還要尋求社會大眾的共識和接受。所以，可以舉辦一些提名活動，提出一些較合適的名稱，通過市民投票選出。最後要確立的名稱，還應多做諮詢和宣傳推廣，盡量讓市民有機會參與，多舉辦一些市政機構選擇合適名稱和推廣的活動。 四、對市政機構人員產生的一些看法 1.不能以公權力選舉產生非政權性機構成員 澳門基本法第96條沒有規定市政機構中機關人員的產生方式，但諮詢文本建議採用「委任」方式，社會上對此有不同意見。是次諮詢期間，無論在報章、傳媒，還是在諮詢會上，都有不同學者、議員和市民對完全「委任」方式，有較大的分歧和看法。公法人，是「根據公法規定而成立的法人」，如律師公會就是公法人組織（pessoa colectiva de direito público）。在公共行政上，大部分的公法人組織都會設立兩個機關：議決機關和執行機關。議決機關的成員根據各種公法人的性質和目的不同，可以有不同的代表，一般是通過任命或由選舉產生。執行機關大都由任命產生，有時也會根據議決機關的提名任命。因此，公法人組織並不完全排除可以通過「選舉」方式產生其中成員的可能性。 全國人大常委會法制工作委員會副主任、澳門基本法委員會副主任張榮順認為按照澳門基本法第95條的規定，市政機構「受政府委託」提供市政服務；如果市政議員由選舉產生對選民負責，這會與市政機構受政府委託提供市政服務、對政府負責的規定有矛盾。類似回歸前市政議會選舉的選舉活動是屬於組建公權力機構的重要方式，而澳門基本法第95條規定，市政機構是屬於非政權性的機構，因而不能以選舉的方式產生其成員。 然而，「受政府委託」提供服務的機構，是否就一定不能通過選舉產生其中成員呢？我們看到，很多時政府「委託」一些團體提供社會服務，如幼兒、復康和青年活動，這些團體的議決機關都有由選舉產生的。因此，問題可能不是出在「委託」之上，而是在於運用政府帶有公權力的選舉方式，產生非政權性的機構成員，從而讓非政權性的市政機構帶有政權性的色彩。 2.用非公權力選舉、協商或可產生市政機構部分成員 有意見認為，選舉其實也可多樣性。有公權力選舉，也有非公權力選舉。澳門各個社團都有內部選舉。政府內的非政權性質的諮詢組織，也存在一定的選舉。因此，即使是非政權性市政機構的成員，其實也可透過非公權力選舉產生。其中一個理由在於，基本法沒有規定市政機構應如何產生，即沒有說明是由選舉或不是由選舉產生。只要選舉沒觸及政權性，不抵觸基本法或法律，即可以由選舉產生。 不能透過公權力選舉產生非政權性市政機構，但是否可以透過非公權力選舉的途徑，產生非政權性市政機構的成員？在實際情況中，屬於政府諮詢架構內的體育委員會，當中就有委員是由各體育總會代表選舉產生的。 這一個例子足以證明，政權性市政機構的諮詢部分是可以有選舉的，因為有先例可援。 此外，在政府內設立的眾多諮詢委員會中，如社會工作委員會，也有一些委員，是經由社會服務團體委派代表參加的。市政機構的諮詢也可參考這做法，界定一些與市政事務有關的組別，讓它們自行通過協商、推選或選舉，選出它們的代表加入。 另一方面，非公權力選舉也可應用於公權力機構來選出代表。由於民政總署並未被承認為「非政權性市政機構」，因此，行政長官選委會中的市政機構成員的代表」一直懸空而需要由行政長官選舉委員會委員中的某些界別選出來。在實踐上，是由澳門地區全國人大代表、澳門特區全國政協委員的代表，立法會議員的代表中自行選出。立法會議員和澳門特區全國政協委員的代表，內部按照獲得分配的名額，自行選舉產生各自界別的行政長官選委會的委員。這個協商選舉過程，並非是公權力選舉。 其實在行政長官選舉委員會的其它界別中，也有類似用協商方式產生其代表。 倘若市政機構部分成員採用上述形式的非公權力的選舉或協商，再由有一定性質公權力的選舉加以確定，或可能合符基本法的要求。 現時建議的非公權力的選舉或協商，主要是屬功能性的界別和行業，而非全澳性的地方選舉。這種選舉方式，並不帶政權性，相信並無觸市政機構「非政權性」的要求。 3.部分市政機構的諮詢委員會成員或可由選舉產生 由於諮詢委員會只是擔當諮詢角色，對政府應無強制約束力，因而對政府不應存在制約的情況。當然，諮詢委員會成員雖然可由選舉產生，也不能因此讓市政機構變成一個民選的代議機構而向政府要求制約。 諮詢委員可按非公權力選舉或協商方式產生，政府不需介入，而由界別自行採取適當的方式推舉人選。以澳門成熟的社團文化，在運作和技術層面上，互相協調或協商，相信應不會有太大困難。有關的選舉安排可以參考體育委員選舉方式或過往一些設有團體推選界別代表的諮詢委員會做法，選出部分市政機構的諮詢委員會。此外，政府也可考慮容許個人透個自薦方式，再經篩選最後由特首委任。這樣既可以發掘更多人才，又可以提供機會，讓部分市民參與，增加市政機構的代表性。此外，也可滿足社會大眾和部分民主派人士對選舉的要求。 五、 市政機構的監督機關 根據諮詢文本，市政機構只設立市政管理委員和市政諮詢委員會，並無監督機關。市政機構與政府之間沒有縱向的分權關係。因此，既不隸屬於澳門政府，也不直轄於某個司長或行政長官。它的設立，主要是為了執行特區政府委託的公共事務。基於特區政府是委託的一方，對市政機構的監督責任應落在特區政府身上；再加上市政機構成員將由行政長官任命。因此，市政機構應由行政長官直接監督或指派某一司長代行監督。行政長官也可成立一個市政機構的監督機關出任主席，並由行政法務司和社會文化司派代表加入，協助行政長官。 在將草擬的有關市政機構的法規中，並沒有明確指出是由行政長官或哪一個司長負責對市政機構的活動進行監督。基於現時的民政總署從屬於行政法務司司長，而市政機構提供的服務又屬於文化、康樂、環境衛生等方面服務，該等事務多屬社會文化司的施政範疇。這意味著仍舊由行政法務司司長監督？或是改由社會文化司司長監督？ 結語 總體來看，政府提出的非政權性市政機構諮詢文本，是經過審慎考慮的；也是落實基本法、完善澳門基本法附件一有關行政長官選舉委員會中，市政機構成員產生的重要一步。 是次諮詢期只有30天。一些市民認為諮詢時間較緊迫，政府的宣傳也不夠全面。再加上諮詢文本只提供一個方案，並沒有提出其它選項，諮詢主要集中在原則性方面，對擬設立的非政權性市政機構也未有提出具體方案。因此，為回應社會的訴求，政府可考慮向社會提供更多更詳盡的客觀資料，制定現有民政總署過渡至新的「市政署」的具體細節和安排；再安排較充裕的諮詢時間，制定出具體的方案，進行第二次諮詢，相信更能集思廣益。市政機構的設立與居民的生活息息相關，政府應廣納民意，綜合一個合符基本法、具體可行，為廣大市民所接受的方案。
文章原载於《新華澳報》2017年12月14日期。作者为天大研究院研究员。
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