天大研究院特约研究员 盛九元
2021-04-26
拜登政府在对内对外政策上与特朗普政府相比会有很大差异，特别是在对外关系方面必将做出相应的调整，其中对台政策也将随之出现一系列新变化。
拜登作为具有丰富从政经历的政治家，尤其在外交领域，他有着广泛的人脉和丰富的经验。拜登政府在对内对外政策上与特朗普政府相比会有很大差异，特别是在对外关系方面必将做出相应的调整，其中对台政策也将随之出现一系列新变化。
拜登政府对华政策基调及特点
1.拜登政府将逐步修正特朗普时期的对华政策基调，重塑中美之间“竞争与合作”相互交织的战略态势。从全球格局和美国政府当前面临的诸多问题来看，拜登团队对华政策重点是以多边替代单边、以对话协商替代直接的对抗与冲突，在这种情况下，对中国大陆而言，拜登当选将增大修正中美关系的政策空间。
（1）美国对华政策会出现大幅调整，即不同于特朗普政府于2020年4月以来反复宣告的要颠覆和取消中国共产党的执政地位，而是迫使中国大陆退回到较宽松的中央集权体制。此外，与特朗普相比，拜登政府有望给美国对华政策和策略带来较多的可预料性和相应的稳定性。因此，中美出现重大军事冲突的可能性也将大幅度降低，与此同时，中美之间的较高层级外交沟通和对话将明显增加。
（2）拜登团队均反对以关税作为遏制中国大陆的主要政策，认为这种做法极大地损害美国商界和美国消费者的利益，更愿意在全球治理和全球多边主义机制下解决贸易争端。
2.拜登政府对华政策调整将对中国造成压力。
（1）拜登团队在台湾、香港、新疆、南海、西藏、中国宗教状况和人权状况等问题上不会与特朗普有多大差别，甚至在部分问题上，尤其是意识形态问题上会进一步加大对中国大陆的压力。此外，对华高技术“脱钩”和针对中国大陆所谓在美渗透、情报活动的执法力度上也不会降低。
（2）与特朗普时期不同，拜登团队将在很大程度上修补美国与欧洲和东亚太平洋国家之间的同盟关系，从而很可能主导或者促成在西方体系下较全面的反华同盟，其中，所谓“民主峰会”将是重要的观察指标，作为这一机制的“发动机”，印太四方会谈机制的建构尤其令人关注。
（3）尽管拜登是作为特朗普的对立面而当选的，但要化解特朗普留下的严重分裂的美国，必然会在一定程度上迎合民意。因此，在相当程度上会延续现有的对华制裁措施，这已经成为美国两党和国会的基本共识。
3.拜登政府对华政策呈现以下特点。
(1)重启中美贸易协议谈判，并实质性地减少美国对中国大陆施加的高关税，这在很大程度上会减缓中国大陆的经贸压力。但与此同时，拜登当局将试图通过中美贸易重新谈判要求中国大陆进行“新一轮的经济结构性改革”，进一步扩大市场开放进程。
(2)逐步恢复中美之间较高级别的战略对话或谈判，旨在部分缓解中美之间高度紧张的关系。基于此，中美之间军事冲突的可能性将大为降低，因为拜登当选后，美国在军事方面与中国大陆的对抗性将明显降低。如果中国大陆放慢军力建设速度，不仅美国对华军备竞争将相对得到缓解，而且中美也将逐步恢复军方高层的对话。
(3)中美在气候变化、民用网络安全和反恐等问题上的合作也将逐步恢复，至少在语言和基本原则上将明确合作的意愿与态度，尽管在这方面开展合作难以取得实质性的效果。
拜登政府对台政策调整
在当前中美关系大格局下，拜登政府的对台政策可以从延续与调整两个维度来进行分析。所谓“延续”是指特朗普时期冲突性的对台政策不可能“立即中止”，无论是从维持政策的稳定性还是缓和与美国国会关系的角度，拜登断然不会全面推翻特朗普政府的对台政策，尽管其中有些政策直接挑战“一个中国政策”底线，比如：美国国会通过的包括“台湾交往法”在内的一系列侵害中国主权的涉台“法案”；美国行政部门则公开提升了“美台”政治关系的层级及对台军售的频次和质量。可以说，特朗普政府执政后期的台海政策严重恶化了中美关系，并在美国国内造成“抗中亲台”的政治氛围，这些影响不是短期内能够改变的。更重要的是，从美国新任国务卿布林肯的公开讲话中可以看出，美国新的行政当局并不认为特朗普的政策完全错误，反而强调会延续特朗普时期的部分政策内容，甚至以部分既有政策为标准来设定新的台美关系。因此，不应对拜登政府的两岸政策有过高的期待，但需要指出的是，对美国新政府而言，改善中美关系是根本性的大局，不可能再如特朗普政府那样采取直接对抗与冲突的做法，其转变的核心指向有二：一是强调要在全面应对“中国挑战”的前提下重塑中美之间的“竞争与合作”关系。二是重新将两岸政策置于中美关系的整体框架下进行调整，具体到两岸政策方面，拜登团队及其幕僚在接受“一个中国”政策与“反对台独”方面应该会有相应的举措，将特朗普时期的“战略清晰”重新回归到“战略模糊”也是大概率事件。由此分析，虽然在台海政策方面会有部分政策的“延续”，但对特朗普时期有些不合理的做法肯定会做出调整，关键在于调整的时程有多长、力度有多大。
拜登的团队和幕僚中很多人都是奥巴马时期的官员，对中美关系和台湾问题非常了解，也认识到中国政府不断强调“台湾问题是中美关系中最重要最敏感的核心问题”的重要性和严肃性。台湾问题不仅涉及中国的主权和领土完整，更牵涉到14亿中国人的民族感情。拜登团队及其幕僚很清楚“一个中国政策”是中美关系的政治基础，也了解中国政府反复重申的“台独就意味着战争”不是“空话”，而是严正的政治声明与不容置疑的主权宣示。最近中央政治局委员、中央外事工作委员会办公室主任杨洁篪再次公开强调台湾问题的高度敏感性，特别提到“关乎中国的核心利益和民族尊严，牵动14亿中国人的民族感情，是碰不得的”，就是对上述原则与立场的坚持与强调。美国政府现在对台湾当局不合理的“承诺”和“支持”事实上就是在向岛内“台独”分裂势力释放的错误信号，这种“承诺”和“信号”越多，就越可能使得台湾问题成为破坏中美关系的焦点和发生冲突的热点。对此，拜登的团队及其幕僚也非常清楚。
不过，我们也需要清醒的认识到，在中美战略竞争态势日益加剧的大背景下，中美在台湾问题上的结构性分歧难以化解，台湾问题在很长一段时间内仍然会是中美斗争和博弈的焦点问题，围绕着台湾问题的冲突和较量也难以避免。台湾问题从1949年以来就是影响中美关系的核心问题之一。从那时起，台湾问题已经延续72年了，这一长期的结构性问题也不可能在拜登政府时期彻底解决。对此，在保持实现国家完全统一的坚定决心基础上，还需要有足够的信心和耐心。
思考与政策建议
针对拜登政府对台政策的调整趋向，中国大陆也需要在对美及两岸政策上进行相应的调整，在确保国家主权和领土完整的前提下，保持战略弹性和政策调整空间。
1、保持对称性反制的手段，但应把握力度和节奏。在中美关系方面，大陆必须在原则性问题上保持坚定的立场，但现阶段仍应以发展为重点，尽可能营造良好的外部环境。为此，需要选择事关重大且具有相对应反制手段的领域进行对称性反制，而在部分非核心利益的领域，则以外交和其他方式表明立场，展现中国“求和平、求稳定”的基本态度。同时在反制中保持一定的节奏，避免陷入“一一对应”的反制陷阱，使中美关系保持整体的稳定。
2、尽可能争取与美方形成一定程度的共识，确保中美关系大局。从目前情况看，中美均立足于完全相反的“道德高地”，以便在对抗与竞争中占据有利地位。在这一过程中，应以确保战略机遇期为重点，避免因冲突的积累而造成在根本利益上的冲突。因此，应尽可能采取积极措施，避免中美出现全面冲突为原则，并在其他领域争取形成双方可以对话协商的共同利益，为此，需要在部分不涉及根本利益的领域主动做出调整，以塑造双方可能的利益交集点，确保中美关系大局的稳定，为处理台海问题创造更有利条件。
3、坚持以“九二共识”为基础，推动与深化两岸民间交流合作。从目前的两岸关系态势分析，必须坚持把“九二共识”作为两岸开展对话合作的基础，从而进一步巩固“一个中国”原则，为推进和平统一进程创造有利条件。以此为前提，还需要以人民为中心，一方面切实落实同等待遇，进一步落实31条、26条和11条，精准支持和帮助在大陆生活、学习、工作、创业的台湾同胞；另一方面，通过深化两岸民间交流，让岛内台胞更好的分享大陆发展的机遇。
4、争取国际社会支持，进一步遏制“台独”的“国际空间”。在当前两岸关系尖锐对立、“台独”风险加大的大背景下，应尽可能争取国际社会支持，持续遏制“台独”的“国际空间”。为此，对于相关国家跟随美国对中国的不友好举措或者言论，应保持克制，保持战略聚焦，尽量减少与日韩等亚太国家以及欧盟国家的摩擦，从而争取相应的中立者和同情者，尤其是确保与欧盟、东盟及韩国的合作互利关系，为应对两岸对抗对立关系的长期化、常态化争取最有利的国际环境（包括舆论），以及相应的多边沟通平台。
