天大研究院特约研究员 甘文锋
2021-07-22
要做到爱国者治港，行政制度务必完善，而在治理方面，首先要完善的重点必在公务员。
自2019年黑暴运动以来，为应对香港急速改变的社会情况，中央打出一套包括港区国安法和完善选举制度在内的组合拳，重申爱国者治港原则，令香港的发展回到正轨。然而，香港情况复杂，很明显这套组合拳仍未足够解决香港的问题。香港是行政主导的地区，而现时的组合拳仍未碰到这个核心问题，可以预期中央接下来必有更多新招。
现时已打出的组合拳，港区国安法是针对一般黑暴，而完善选举制度，可说是一个防守性招数，以防止非爱国人士进入立法会，像以往一般破坏立法会的正常工作，但二者不足以改善香港的管治。一直以来，爱国者其实在立法会及区议会两级议会中都占有优势，除了持之以恒地服务香港市民外，亦就不同的政策向政府建言，但香港的管治水平却每况愈下。其原因很简单，在行政主导的政治体制中，香港政府的官员在政策方面有绝对的权力，但在位的他们却没有执政意志，大部分公务员都只是将其看作是普通工作，程序上完成便完事，对实际结果不太关注，只是想做完事情，而不是做好事情。
香港有部分公务员有意无意误解“政治中立”，认为政治中立就是要听取爱国阵营及反对派双方意见后，才在政策上做出决定，但这种“中立”其实根本就是一种曲解。“政治中立”源自英国，一个在政制上有政党轮替的国家，公务员的“政治中立”其实是要求他们在执行政策时，不依个人政治理念，只以当时执政党的命令为依归。然而，香港并没有政党轮替，在爱国者治港的格局下，公务员要考虑的应该是治港爱国者的意见，而非反对派的意见。为免公务员再刻意扭曲政治中立原来的意思，在香港可能要改为提倡“政治忠诚”而非“政治中立”。
当然，要改善香港行政体系、加强政府的执政意志以及提升香港公务员的政治忠诚，不能只靠培训及宣传，而是要完善现时的行政体制，因为只有透过制度去保障及加强，才能长久及稳固地改变整个行政体制内的人。针对完善香港的行政体制，笔者提出三个建议。
第一，爱国者必定要在行政部门取得权力，无论是香港的整体管治还是各个小区的管治。权力多少可再研究，但有两种权一定要有，即财政权和升迁权。为什么这两个权力如此重要？因为财政权最直接影响执政意志，而升迁权则是推动公务员提升执政意志的动力。
爱国阵营其实一直向政府提出建议，奈何政府很多官员都有意避事而没有跟进。爱国者有意见，但没有行政上的决定权及财政上的分配权，根本谈不上什么治理。即便选举制度已得到完善，这只能做到减轻反对派对香港管治的伤害；要做好建设，爱国阵营必定要介入政府的财政分配权。要做到这一点，短期目标是找出适合的爱国者加入到行政体系；长期目标是要在公务员体系中找出并培育爱国者，并将他们安放在掌握财政权的位置。因此，掌握升迁权就变得异常重要，务必让爱国者居于重要及适当的位置。
第二，建立公务员绩效考核制度。香港公务员为什么一直避事，或者说一直能够避事，就是因为他们的工作指标中缺乏绩效评估。香港重视程序，因此公务员只要在工作时走完每一个程序就算合格，其政策或工作的实际效果如何反而在其次。只要程序做足，即使收到投诉也不会为主管惹麻烦，将来主管所写的工作报告就会有正面评价，有利个人将来升迁；相反，如果没有遵循程序，即使有良好的工作成效，也有可能得到负面评价，不利于在政府发展。另外，香港一直奉行高薪养廉的政策，公务员既享有比劳动力市场更高的人工，又不用承担工作结果不良的后果，只需每天根据程序工作，慢慢便养成避事的文化——只管做完程序，不想做好工作。
只有改变这种文化，才可以令公务员有为民服务的执政意志，有这种执政意志的政府才能为民做好事，而非为自己的工资走程序。要做到这一点，在制度上就要奖励为市民及小区做好工作的公务员，即透过绩效考核去决定公务员的升迁。如果公务员希望可以在未来有更好的前途，一定要向自己负责的小区及工作范围负责，不只是程序上不能出错，更重要的是工作成果能够得到区内的爱国者及市民认同。
这也是为什么我们提出治港的爱国者必定要掌控公务员的部分升迁权，否则即使公务员的升迁看重绩效评估，亦难以影响公务员的工作及行动。绩效考核的权力包括两方面，首先是设计及确认绩效评估的范围，其次就是评分的权力。例如绩效考核不能只限于公务员的行政程序之内，完成文件的效率、程序执行是否正确等等固然很重要，但政策执行后市民的满意度、完成任务的整体时间，甚至政策是否符合国策也应该是要考虑的绩效。
第三，为提高公务员的政治忠诚度，可以安排香港公务员到内地挂职交流，好好学习内地公务员的优点。尽管香港政府也有同样建议，但在安排落实前亦应该思考究竟我们希望香港公务员到内地学习什么，这样才能有针对性地安排挂职，事半功倍。首先我们当然希望公务员能学习政治忠诚，其次是学习内地公务员“保证完成任务”的良好工作伦理。
现时的“政治中立”不适合没有政党轮替执政的香港，因此改为“政治忠诚”更好。虽然政治中立及政治忠诚都提倡公务员要对执政者或执政党忠诚，但现时有部分公务员错误理解政治中立的意义，认为所有政策都要平衡，要考虑爱国及非爱国两个阵营的意见才谓之“中立”，反而令爱国者治港的国策在香港寸步难行。
这其实也对应了绩效考核制度，香港公务员需要到内地了解一下何谓绩效。他们要明白，公务员不只是一份工作，更是一份对大众市民的承诺。为了社会的进步，无论是多困难的任务都要做好，这样才能向国家及人民有所交待。当香港的公务员持续到内地交流后，他们也能慢慢改变现时香港公务员队伍的文化，增强他们的士气。
在完善选举制度后，要做到爱国者治港，行政制度务必完善，而在治理方面，首先要完善的重点必在公务员。现时公务员的主要问题有二，一涉及执政意志，二涉及政治忠诚。要改善这两个问题，本文提出了以上三个建议。三者互有关联，例如爱国者要掌握升迁权，才能在制度内推动及改善公务员的绩效评估；爱国者掌握财政权，才能令整个公务员队伍增加政治忠诚；而公务员到内地挂职，了解绩效评估的重要性，则是希望他们在将来能更好地配合香港这边的绩效考核制度，提升他们的积极性及执政意志。因此，这三点建议可以理解为改善香港管治的一套组合拳。
