天大研究院特约研究员 吴湘宁
2021-07-22
在十四五规划和2035年远景目标纲要中，粤港澳大湾区被提及八次，澳门被提及四次，提出“确保澳门的长期稳定繁荣，支持澳门丰富世界旅游休闲中心内涵，支持粤澳合作共建横琴，扩展中国与葡语国家商贸合作服务平台功能，打造以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地，支持澳门发展中医药研发制造、特色金融、高新技术和会展商贸等产业，促进经济适度多元发展”，澳门作为湾区的中心城市之一的使命更加明晰。随后，澳门特区政府设立“融入国家发展工作委员会”，以统筹澳门参与助力国家“一带一路”建设和参与粤港澳大湾区建设的短、中、长期的总体设计及工作部署，就澳门特区推进“一中心、一平台、一基地”的建设做出研究，并制定相关政策。然而，目前澳门在融入大湾区、如何发挥“一中心、一平台、一基地”的作用等方面仍存在制约因素。
问题与挑战
首先，“一国两制”下不同的治理文化，彼此对相互之间的营商环境仍然缺乏全面了解和信心，致使港澳企业在融入大湾区、实现资源优化的实践中受阻。粤港澳大湾区战略主体主要由国家发展改革委、广东省政府、香港特区政府与澳门特区政府共同组成，但只要四方之一或“9+2城市”中的任何一方在推进中出现节奏不一的情况，各方协调合作的过程将随之受制，并产生对政策稳定性的疑虑。粤港澳大湾区各中心城市在法律体系、关税制度、治理文化、政治制度上存在差异，这无疑是跨境协调需要解决的区域合作障碍。简言之，当前广东的营商环境并不足以激发港澳企业有充足的信心和动力，通过大湾区实现资源的整合和优化。澳门发展局战略研究中心前经济及社会事务司司长梁文达也指出，社会政治制度的差异导致广东和澳门两地的融合进程变得更加困难。
第二，澳门“世界旅游休闲中心”建设受制于大湾区“9+2城市”区域利益、竞争性和排他性。以旅游产业为例，澳门的定位是世界旅游休闲度假中心。2019年2月，国务院在《粤港澳大湾区规划发展纲要》中提出建设粤港澳大湾区世界级旅游地，并对共享区域旅游资源、开发高铁“一程多站”旅游产品等提出明确要求。“大湾区城市旅游合作联盟”的建立旨在加强粤港澳旅游产业合作，开发澳门和周边城市之间的旅游路线，开展多站式旅行。同时，为了延长澳门的旅游产业链，“旅游+”项目希望能通过旅游带动商贸、中医药业、会展产业以及文化创意产业的连锁发展。但自“大湾区城市旅游合作联盟”开启至今，一方面受制于疫情因素，另一方面，由于受制于旅行时间和费用，游客更聚焦于澳门本地的消费餐饮和博彩业，很少会选择多站式旅行。此外，尽管大湾区“9+2城市”已经就旅游整合开展了相应的推介会和宣讲会，也举行了“中珠澳旅游区域合作联盟工作会议”，但是，目前的合作主要停留在讨论、参访、了解、考察的阶段，尚没有开始具体的旅游项目的协调与合作，也没有设定现实目标和具体的时间表。旅游业自身具有排他性和竞争性，在缺乏有效协调的情况下，各城市更关心的是各区自身的利益。
澳门特区政府也缺乏实施的具体框架。2020年关于澳门特区政府政策目标的问答中，立法会何润生议员问政府将采取什么措施开展“旅游+”项目，经济财政司司长李伟农并未对项目的具体操作实施做出回应。澳门旅游局在2021年2月的年度新闻发布会上，将深化“旅游+”跨界融合旅游业作为五大核心任务之一，但并没有具体实施的操作指南。有好政策，未能有效实施。
第三，澳门“一个平台”建设缺乏服务平台的有效性和弹性。2017年6月，《粤港澳大湾区城市群：澳门的角色，挑战与策略》研究报告将澳门概括为中国与葡语国家合作服务平台的“精准联系人”。随后，澳门在国家对外开放和发展中的“精准联系人”角色逐步向功能丰富的“精准联系”方向拓展。澳门发展战略研究中心主席萧志伟指出，“精准联系”是要在中国与葡语国家金融和贸易合作中架起一座桥梁。2015-2020年间，在服务平台作用下，中葡国家的进出口贸易总量波动较大，从中反映出平台贸易服务有效性缺失、对外依存度过高、缺乏抵御国际贸易风险能力等特征，澳门所承担的精准联系功能相对被动、脆弱。
此外，葡语国家对中葡商贸平台的认知和使用度有限，缺乏对“一个平台”的全面了解。中葡商贸平台的推广主要以官方推广为主，企业和商业推广较少，这在一定程度上导致中葡商贸论坛知名度有限。葡语国家对平台缺乏实际认知，使该平台的使用受限。根据2015年至2020年的数据，中国从葡语国家进口的货物总量远大于对葡语国家的出口总量，出现了中葡国家的贸易往来偏向以进口为主的现象，难以充分发挥平台的积极作用。
第四，港澳青年对大陆的刻板印象和身份认同阻碍了大湾区战略在港澳的深度融合。粤港澳大湾区《发展规划纲要》提出通过政策支持，建立交流中心，鼓励年轻人从港澳去湾区其它城市发展，在就业、社会保障、住房和旅游等领域为澳门居民提供国民待遇。“澳门青年大湾区实习计划”“英才计划”和“粤港澳青年文化之旅”，目的在于组织更多青年赴广东学习交流，以增进他们对国家发展的了解，帮助他们更好地融入大湾区。尽管有政策支持，去粤经商的港澳居民人数和就业人数未明显增加，港澳居民赴大陆学习、生活和工作的动力和兴趣明显不足。澳门立法会议员陈虹在《2020年施政报告》问答会中表示部分年轻人不习惯中国大陆的生活环境。经济财政司司长也表示中国大陆的薪资水平不足以吸引港澳青年，港澳青年对于前往湾区其它城市生活创业动力不足。
澳门青年的身份认同差异是影响其前往湾区其它城市生活就业意愿强弱的主要因素。澳门街坊总会2018年发布的《粤港澳大湾区青年就业及生活意愿调查》显示，1,402名青年中仅有1%受访者能正确识别大湾区所有九个城市，近53%的年轻人表示对在其它城市就业兴趣一般。2019年澳门华人学生总会进行了一项类似的调查，在“粤港澳大湾区发展意向”问卷调查中，1,026名学生中只有20%对广东的了解过了及格线，对前往湾区其它城市发展兴趣一般的比例超过了街坊总会的调查数据。相比之下，受访者中更偏爱在本地就业和发展，而“不愿”在大湾区其它城市工作或生活的人士自称是“澳门人”，表达“愿意”的受访者则表示自己是“中国澳门人”。《2020澳门中学生国民认同研究报告》显示，99.4%的受访者强烈认同“我是澳门人”的说法，只有59.5%的受访者强烈认同“我是中国人”的说法。
第五，澳门经济多元化战略受制于澳门人才结构失衡和短缺。澳门特区政府出台多项措施以促进澳门经济适度多元化发展，但长期以来博彩业一业独大的局面并未得到有效改善。其中，人才层次不够丰富就是重要的原因之一。根据澳门特区政府统计数据，2019年澳门约有38.8万名就业人口，其中博彩业就业人口占总体就业人口22.0%，达8.5万人。同时，澳门本地低学历就业人口占据比率较大。根据2015年《澳门人才发展工作情况报告》，拥有高等教育程度者占比约34%，澳门劳动力就业人口中高中及以上受教育程度占比约为61%，远低于香港的72.37%和台湾的86.65%。而且，澳门人才引进和回流受到移民政策和人才引进政策的阻滞，政策前景不明朗，引进机制不健全，引进人才的移民审批事务或停滞或进展缓慢，来自各地的高层次行业人才对专业发展空间、家属子女入学等程序产生疑虑和观望。
政策建议
粤港澳大湾区旨在实现一体化，协调发展异质城市群，在融合过程中，必然会经历跨社会、跨法律及跨行政的磨合问题。作为湾区四大城市之一、区域发展的主要引擎，澳门特区政府需要在完善和加强其作用的基础上，增强对区域发展的辐射带动作用，跨越本地利益，融入国家战略大局，促进区域经济发展。
第一，身份认同对形成核心凝聚力至关重要，身份认同的迷失会破坏其它相关战略的实施，不利于澳门的长期繁荣稳定。当前，澳门在开展好国情教育的基础上，应该注重其拓展方式更加多元化，与时俱进。在促进文化融合的同时，应以更易于青年一代接受的方式和渠道开展，细水长流，增强青年一代的家国情怀。
第二，在顶层设计上，各地政府相关部门要积极介入。大湾区“9+2城市”之间需要顺畅的牵头协调机制，理顺城市之间和部门之间的利益冲突，求异存同，形成有序竞争，避免排他情绪。同时，发挥横琴辐射效应，加快推进横琴激励政策的落实，形成大湾区思维。探讨实行大湾区身份证的可行性，确保持证人可以在大湾区不受限制地投资创业。
第三，增强对普通民众的宣传。对外，加强对葡语国家企业的商业宣传和民间沟通，扩大“平台”的知名度，增加“平台”的使用度，发挥和提升“精准联系”功能。对内，增强澳门居民对粤港澳大湾区战略的了解，阐明大湾区发展战略与其事业发展、生活的关联性，增进战略本身的吸引力。 第四，澳门特区政府可以对前往湾区其它城市就业生活的青年才俊，提供相应的福利补贴，作为激励措施。同时，湾区其它城市也应出台相应的港澳青年落地就业的薪金模式、社会保障和福利政策。特区政府应充分调研，了解“中心、平台和基地”真正所需人才，梳理相关移民审批程序，推进新政出台和落实；应出台稳定人心的“定心丸”，解决澳门高层次人才和技术人才的重大缺口。
