天大研究院特约研究员 方舟
2021-12-21
【按】2021年7月16日，全国政协副主席、国务院港澳办主任夏宝龙在“香港国安法实施一周年回顾与展望”专题研讨会上指出，香港国安法的颁布实施，一举扭转香港乱局，实现了重大转折，是“一国两制”的重要里程碑。天大研究院从2021年8月期起发表系列文章，进一步凝聚维护国家安全的共识，贯彻“爱国者治港”原则，解决社会深层次问题，推动香港在融入国家发展大局中迎来更大的发展机遇。
全国政协副主席、国务院港澳事务办公室主任夏宝龙在2021年7月香港国安法实施一周年研讨会上强调，有了国安法的保驾护航，香港能进一步发挥“一国两制”的独特优势，尤其是积极参与粤港澳大湾区等重大国家战略，与全中国人民一起共同推动中华民族伟大复兴。
国家推动粤港澳大湾区建设的战略考虑
国家之所以将“大珠三角”升级为“粤港澳大湾区”，并为此专门制定规划，背后有着重要的战略考虑。首先，为推进中华民族伟大复兴的历史进程，我们需要有两至三个具有全球影响力的核心区域，在关键产业上可以居于世界领导地位。美国纽约湾区的金融业、旧金山湾区的创科产业、日本东京湾区的高端制造业等，无一不是如此。目前，国际经济新秩序正在建构过程中，国家也希望发挥香港的独特作用，携手广东和澳门，将粤港澳大湾区打造成世界数一数二的湾区，在重要领域发挥引领全球的作用。
其次，国家也高度关注港澳地区所面临的经济社会深层次矛盾与挑战。推动粤港澳大湾区建设的另一个重要战略考虑是为了更好地加强港澳和广东之间的要素流动和规则对接，使得港澳与其周边地区可以更紧密地融合在一起。广东与香港的合作过去是“前店后厂”模式，现在则进入了要素流动和规则对接的改革深水区。由此可见，国家推动粤港澳大湾区建设，重点在于地区合作的双向互补，也就是要充分发挥广东的优势，利用庞大的内地市场，为香港提供更大的机遇，从而解决香港面临的经济结构单一、土地空间不足和年轻人缺乏向上流动机会等一系列深层次矛盾。
香港面临的经济社会深层次矛盾
总体上看，香港当前主要面临两方面矛盾：一是经济结构和就业市场之间的矛盾；二是土地供应和房屋需求之间的矛盾。
香港已发展成为一个几乎完全由服务业主导的经济体。2019年，服务业占本地生产总值的93.4%，剩余的才是第二产业，当中又以建造业为主。香港的服务业主要分为两种，第一种是金融及专业服务等高增值服务业；第二种则是消费性服务业，主要是零售、旅游、餐饮等行业。
香港的金融和专业服务业（如律师、会计等行业）具有强劲的国际竞争力，然而，其高增值的行业属性只能提供数量相对有限的就业岗位。以金融业为例，2019年只吸纳了香港7.1%的就业人口，却贡献了21.2%的本地生产总值。
相反，本地消费性服务业虽然吸纳大量就业人口，但行业属性使然，管理职位少、基层岗位多，从业人员向上流动的机会少，对本地生产总值的贡献也小。以旅游业为例，虽然吸纳了香港6%的就业人口，但仅贡献了3.6%的本地生产总值。对比金融业和旅游业，两者吸纳的就业人数相近，但对本地生产总值的贡献却相差数倍。
回归后，香港也赶上了高等教育快速扩张的时期。特区政府通过扩招自费大学生推动高等教育产业化，在较短时间内达到了普及本地高等教育的政策目标，高校毕业生特别是自费毕业生的数量大幅度增长。然而，香港能够提供优质就业岗位的行业并不多，而且提供的岗位数量相对有限，造成本地就业市场和劳动力供应的结构性错配。
综上所述，香港经济结构和就业市场呈现三个特征：一是以金融和专业服务为主的服务业发展良好，但创造的本地就业机会有限。二是集中大量中低收入就业人口的本地消费性服务业，对地区生产总值贡献不多。受惠于内地旅客自由行政策，2019年以前香港失业率保持在较低水平，但打工者收入增长缓慢。三是伴随着香港高等教育的扩张，年轻人就业期望值与就业市场的实际需求产生结构性矛盾，出现“有人没工做，有工没人做”的现象。
另一方面，土地短缺问题一直困扰着香港。楼价和租金高昂，营商成本高企，置业非常困难，市民长期面对“贵”“小”“挤”的居住环境，社区配套设施也不足。香港房屋问题始终是市民最关心的议题，但2005年后，政府土地开发的步伐几乎停顿，过去10年间发展土地面积一直维持在2.5万至3万公顷之间，可谓原地踏步。住屋方面也因为土地供应不足，导致房屋用地供应短缺，公营和私营的房屋落成量都大幅减少。
香港难以在短时期内增加土地供应。一方面，现有的增加土地方案均遇到较大的政治阻力，可谓步履维艰。另一方面，根据香港目前的土地开发建设流程，即使觅得可发展的土地，从提出土地开发计划，到规划、设计，再到建设完工，动辄十数年，甚至需要二、三十年，远水难解近渴。
粤港澳大湾区建设为香港提供良机
粤港澳大湾区为香港提供了融入国家发展大局的良机，也是香港保持繁荣稳定的重要抓手。国家正在通过加快粤港澳大湾区的建设，积极推动香港融入其中，通过外部支持协助香港解决内部的深层次矛盾。
香港要积极参与大湾区建设，融入国家发展大局，粤、港、澳三地必然要创造条件让人员、商品、资金、信息等要素跨境流动更加便利。过去几年，粤港澳大湾区在民生服务、经济要素流动等领域均有显著进展，香港居民在大湾区可享受与内地居民同样的待遇，指定专业人士可以便利地跨境执业，青年人可获得创业就业支持补贴等。
然而，粤港澳大湾区的特殊性，即“一个国家，两种制度，三种货币、三个关税区及三套法律体系”，使得跨境要素流通和规则机制对接在实际操作中仍存在相当大的挑战。
因此，习近平主席在接见港、澳行政长官的时候也提到了大湾区“一二三”的特殊性，并着重强调建设大湾区“关键在创新”。“一国两制”是粤港澳发展的巨大优势，国际上从无先例，因此大湾区发展必须贯彻创新思维，尤其在制度建设上加以创新，才能更好地发挥港澳两地的先天性优势。
探索打造“共商共建共管共享”的粤港合作示范平台
在新的改革开放形势面前，国家对粤港澳大湾区在深化改革、扩大开放、探索新路径新模式等方面寄予厚望，在大湾区建立了各类改革试验田，赋予了大湾区推动重大改革创新的政策条件和独特优势，希望大湾区能够起到改革示范和引领作用。
2021年9月，国家公布了《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》，这是“一国两制”实践的重大创新和粤港澳大湾区发展的重要里程碑。借鉴横琴粤澳深度合作区的方案，香港也可以就粤港合作的不同模式做更多的研究和准备。一方面有利于推进粤港合作体制机制创新，为香港找到新的发展机遇和窗口；另一方面也为国家的发展模式创新做出贡献。
配合粤港澳大湾区国家科技创新中心和香港北部都会区的规划，香港和广东省可以考虑共同谋划，在深圳前海海洋新城、香港流浮山海岸发展区、河套深港科技创新合作区、深港沙头角中英街四个特殊区域，率先打造“共商共建共管共享”的粤港合作示范平台。
第一，深圳宝安国际机场以北的海洋新城，占地7.5平方公里，属于扩区后的“大前海”范围。可考虑在海洋新城率先借鉴横琴方案，探索实现深港“共商共建共管共享”的发展模式。香港政府正在筹划成立政府投资基金，未来可考虑投向海洋新城，共同推动合作示范平台的发展。
第二，香港流浮山海岸发展区地处新界西北，与深圳南山区通过深圳湾大桥相连、各处一端，是粤港共同发展的理想地点，其本身处于待开发状态，较容易做整体规划。特区政府《北部都会区发展策略》提出在流浮山建立规模可与数码港媲美的创科设施，考虑将流浮山海岸发展区定位为创科新城。建议前海管理局成立投资公司直接参与投资，将先进的技术和创新的产业管理方法，以及和其它领域联动的经验落地此处，借助科技优势，与香港合作发展创科产业。南山区的科技企业，也可以把部分职能转移到香港流浮山，利用香港优势，促进自身发展。
第三，河套深港科技创新合作区可以仿效横琴粤澳深度合作区的做法，考虑实现一体化管理。深、港双方可在一个共同的管理机制之下运作，在“两制之下”吸引更优质的要素，使得更有优势的政策能够在园区落地。
第四，全面活化沙头角中英街，将其打造成大湾区优质旅游购物及文化区。建议将深圳方中英街的边境后撤，方便由线扩展成面，并对港方一侧进行活化改造。参考横琴货物“一线放开、二线管住”的体制设计，搭配深港两方的特殊、快速出入境安排，促进当地的要素流通。
在上述四个粤港合作示范平台，试点对境外货物实行高度开放的国际运输和清关管理制度。除相关规定不予免税或保税的货物外，对境外进入与生产有关的货物给予免税或保税，对企业间的货物交易免征增值税和消费税。粤港合作示范平台执行香港现行税收政策，统一征收15%的企业所得税，税收由粤港两地共享。鉴于粤港两地都有在科研、技术、金融、专业服务以及商业方面允许人才频繁往来的需求，建议提升人员出入境的便利程度，探讨无需签证往返香港和粤港合作示范平台的特殊安排。
与此同时，把这些粤港合作示范平台作为试点，进一步突破香港服务业进入内地“大门已开、小门未开”的困境，促进粤港之间服务贸易实现真正的自由化和便利化，进而带动国家整体专业服务业市场的发展，提升专业服务业的国际化水平及核心竞争力。可考虑突破CEPA下给予港澳居民“国民待遇”制度的边界限制，直接认可香港专业人士的专业资格。建议实行备案管理制度，备案后无须通过内地资格考试，便可直接在区域内互认专业资格，取消额外的执业限制，允许直接提供专业服务，这一试点将有助于形成一个专业服务无缝对接的区域。
