天大研究院特约研究员 王晓毅
衔接脱贫攻坚与乡村振兴的 5 年过渡期即将结束，对贫困地区的帮扶机制和防返贫的衔接机制面临转型。对此，2024 年中共中央一号文件再次提出“推动建立欠发达地区常态化帮扶机制”的要求。中共中央 20 届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》进一步明确“完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制，建立农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度”。
建立常态化帮扶机制的目标在于解决欠发达地区依靠自身力量难以解决的问题，加快欠发达地区社会经济发展，缓解因环境保护和资源流失带给欠发达地区的困难。常态化帮扶机制要推动国家、发达地区和大型市场主体，以及政策受益地区提供欠发达地区所需要的基础型帮扶、发展型帮扶和补偿性帮扶。常态化帮扶需要建立稳定的帮扶制度和灵活的帮扶政策，增加帮扶力度，提升帮扶效果。
一、 当前帮扶政策实施中的困难
在脱贫攻坚结束以后，对欠发达地区的帮扶大多延续了脱贫攻坚的帮扶政策，但这些政策在执行过程中出现一些新的困难，难以应对农业农村现代化过程中欠发达地区的社会经济变化。
第一，目标瞄准问题。脱贫攻坚结束后，一些边缘人群和边缘村的社会经济发展水平因为没有得到有效帮扶而明显落后于脱贫户和脱贫村，形成了新的发展差距，现有帮扶政策难以覆盖这些边缘户和边缘村。欠发达和低收入是动态的，固化的帮扶目标会造成目标瞄准机制失灵。
第二，帮扶效果问题。欠发达地区产业发展困难，特别是由扶贫资金和衔接资金形成的帮扶产业，在一些地区面临运行困难。帮扶资产的经营困难使部分欠发达地区在实施产业帮扶项目中产生畏难情绪，一些地方政府在实施帮扶产业项目中积极性不高。帮扶产业难以适应市场规律弱化了帮扶效果。
第三，公益事业对帮扶资金的过度依赖。脱贫村的公益事业，无论是小型基础设施的维护、公益岗的设立，还是教育、医疗补助，其大部分都要依靠帮扶资金维持。乡村公益事业已经成为刚性需求，但由于欠发达地区财政能力有限，内生动力不足，对帮扶的依赖会长时间存在。
第四，随着东西协作、定点帮扶的力度逐渐减弱，一些非资金性的帮扶措施逐渐弱化。如消费帮扶、学校和医院的对口援助、就业帮扶、干部交流等都曾对欠发达地区的发展发挥了重要作用，但是随着这些措施的弱化，欠发达地区在产品销售、提升医疗和教育水平，以及增加就业和干部能力提升等方面，都程度不同地面临一些新的困难。
二、 常态化帮扶要明确帮扶主体，解决三大困难
欠发达地区在发展中面临着资源短缺、发展不足和机会损失三大问题，需要通过上级政府、发达地区和市场主体，以及政策受益地区发挥帮扶主体作用，完善常态化帮扶机制。
第一，中央和省级政府要聚焦欠发达地区的基础性需求，提供财政支持以维持欠发达地区的公共服务和社会的正常运行。由于经济发展水平低，欠发达地区普遍财政收入不足，在提供公共服务、基础设施建设和维持社会正常运转中都普遍存在资金困难，需要上级政府提供制度化的支持，需要上级政府提供一般和专项的转移支付以满足欠发达地区的基础性帮扶需求。
第二，常态化帮扶要发挥发达地区和市场主体的优势，满足欠发达地区的发展型帮扶需求。欠发达地区若要在产业发展和公共服务等诸多领域缩小与发达地区的差距，就需要有效的发展型帮扶。发达地区和大型市场主体在发展型帮扶中具有不可替代的优势，可以综合提供资金、技术、市场和人才的帮扶，提升帮扶效果。在东西协作和定点帮扶中的丰富经验已经积累了一些，对于欠发达地区的帮扶已经形成较为完善的机制。因此要强化发达地区和大型市场主体的帮扶责任意识，优化东西协作和定点帮扶机制，提升发达地区和大中型企业的帮扶效果。原有的东西协作和定点帮扶是由中央政府指定分配帮扶责任，在常态化帮扶中可借鉴联合国对发达国家发展援助达到国民生产总值 0.7%的要求，以发达地区财政收入和地区收入总值，以及市场主体的规模化利润为依据，制定合理的帮扶财务指标。
第三，建立受益地区的补偿机制，缓解欠发达地区因为环境保护和资源外流所造成的经济发展困难。一些欠发达地区位于生态脆弱地区，因为环境保护而使发展受到限制，它们提供的生态产品没有得到实际的价值补偿。作为生态产品的消费方，不管是下游地区或者周边地区，应对其消费的生态产品进行适当补偿，以弥补欠发达地区所受到的损失，在没有明确的受益方的情况下，中央政府要加大补偿力度，避免因为环境保护而长期无法发展。一些欠发达地区因为大城市或发达地区的虹吸作用而导致资源大量外流，包括人力、资金和技术，需要探索建立新的补偿机制，以弥补因为结构因素而导致欠发达地区资源流失所造成的发展困难。如大城市的医疗和教育机构对欠发达地区实施的定向支持以提高欠发达地区医疗和教育水平，在一定程度上对欠发达地区的医疗和教育资源流失就构成一种补偿。
第四，稳定的帮扶制度和可调整的帮扶政策相结合。区域差距将长期存在，帮扶制度也会长期存在，但是帮扶政策会因不同地区和不同发展阶段的变化而进行动态调整。首先要确定稳定的帮扶标准和动态调整的帮扶对象。由于区域差距的长期存在且不断变动，建议将综合排名后 20%的县纳入国家的帮扶体系中，评判指标可综合考虑县域的经济发展水平、社会发展水平和资源禀赋状况，以及国家宏观政策所产生的影响。其次，在稳定标准的前提下，帮扶对象和帮扶形式进行动态调整，帮扶对象可以考虑每 10 年进行动态调整，帮扶政策和帮扶形式则鼓励因地制宜进行创新。
三、 加大帮扶力度，提升帮扶效果
随着社会经济发展，对欠发达地区的帮扶力度要相应加大，同时要针对欠发达地区的特殊问题，提升帮扶的精准度，改善帮扶的效果。
第一，适应社会经济发展，逐步提升常态化帮扶的力度，特别是发达地区和大型市场主体的帮扶力度。随着政府基金收入减少和地方债务增加，欠发达地区提供公共服务和维持社会运转的能力等诸多方面都存在程度不同的困难，中央和省级政府要增加对于欠发达地区转移支付以提升公共服务均等化水平和维持基层社会的正常运行；同时要加大发达地区和大型市场主体的帮扶力度，使发达地区和大型市场主体更好地承担发展型帮扶的责任；要加大补偿性帮扶，完善适当的发达地区受益和欠发达地区损失的评估机制，推动在生态资源、人力资源和资金资源受益地区通过多种方式对资源保护和输出方进行补偿。
第二，常态化帮扶机制要以效果为导向，建立有效的精准帮扶机制。首先，对欠发达地区，以县为单位进行发展诊断，发现其发展的制约因素，制定适当的发展规划，在一县一策的基础上建立常态化的帮扶机制。其次，常态化帮扶要与欠发达地区的发展战略有效融合，在科学制定欠发达县发展规划基础上，常态化帮扶要以协助欠发达地区实现其发展目标为首要任务。再次，通过项目带动，推动各方的帮扶资金、人才和技术的整合。在常态化帮扶机制建立过程中，围绕重大发展问题设计重大项目，多方投入分步实施，提升常态化帮扶效果。提升欠发达地区的发展水平，综合性的发展项目具有较大的带动作用，要合理规划在欠发达地区实施一些综合性的发展项目。
第三，建立以欠发达地区常态化帮扶效果为目标的考核机制，将短期的工作考核和长期的效果考核相结合，激励社会各界增加常态化帮扶投入，提升帮扶效果。首先，对于欠发达地区，特别是发达地区省份对欠发达地区的常态化帮扶，建立工作总结机制，按照年度从工作角度总结其在欠发达地区的资金、人力投入和常态化帮扶的经验创新。总结不同于考核评估，其目的是从推动工作目标出发，掌握常态化帮扶现状，发现经验，解决问题。此外，在工作总结基础上建立长效评估机制。长效评估机制以 5 年为一个周期，融常态化帮扶的效果于欠发达地区的发展水平中。常态化帮扶的效果要体现在欠发达地区的社会经济发展，因此欠发达地区的发展水平在很大程度上是衡量常态化帮扶效果的重要指标，基于欠发达地区的发展状况评估常态化帮扶效果，避免过多的评估指标。再次，对于帮扶长效显著的发达地区省市、企业、社会组织，要给予鼓励，通过表彰先进、总结和推广经验，以及项目合作等多种方式，鼓励企业和社会组织在欠发达地区常态化帮扶中发挥积极作用。
