对当前香港管治形势的几点观察

2012-11-06

政府需要增加其思考和辩论的能力，扩大其“脑力资源”(intellectual resources)，从而提升在社会上争夺话语权的能力，更好地应对拥有庞大“脑力资源”的反对力量。

自今年3月梁振英当选行政长官以来，香港政治形势可谓是一波未平一波又起：先是政府架构重组受挫、官员丑闻不断，后又出现“反国教”浪潮、新界东北规划争议。新一届特区政府未能如愿地交出“百日新政”的成绩单，反而处境被动，民意下滑。应该如何看待当前的局面？这种状况预示着新班子未来怎样的施政走向？以下提出几点观察，谨供思考。

新班子上场遭遇重重危机

2012年特首选举具有特别的意义，因为未来五年是香港实施“双普选”的冲刺阶段，更是进一步扩大和团结爱国力量的关键时刻。考虑到新一届特首任务艰巨，需要较高的民望和社会支持来解决深层次问题，同时也为2017年普选行政长官积累经验，中央同意两位建制派人士竞争特首，并要求他们做到“君子之争”。结果，这场特首选举却变成了“泥浆摔角”，负面新闻不断，撕裂了建制派，致使香港政治生态愈发复杂，由此造成的负面影响仍在发酵，阻碍着政府有效施政。

1.建制派内部矛盾公开化，施政失去平衡空间

“双英对决”使整个建制派卷入其中，成为了对立的两个阵营。梁为了争取民意，狠批“地产霸权”，提出“稳中求变”，以迎合中下阶层的要求。这使得工商界尤其是大财团，对梁充满戒心，害怕利益受损，担心梁的民粹倾向，而民众则提高了对梁打破经济垄断的期望。工商界与基层关系的完全对立，使本届政府在政策制定和利益协调方面的回旋空间更小。目前劳工界正在推动的“最低工资”和“标准工时”，都成了政府的“烫手山芋”，左右不能讨好；要求设立全民退休保障的压力升温，新一轮的政治较量正蓄势待发。更值得关注的是，建制内矛盾充分暴露并公开化，不仅削弱了建制派与反对派对抗的实力，也减少了政府的支持者，从近期各种争议中建制派重量级人物很少公开“挺梁”可见一斑。

2.新班子的诚信及能力受到质疑，社会处处设防

选举期间的负面消息使梁的形象受损，未上场已经遍体鳞伤。7月1日他正式就职，“西九风波”疑虑还未消除，又传出大宅僭建等诚信问题。梁振英处理个人“丑闻”的手法，进一步损害了港人对他的信任。新班子刚上场，先是多名局长卷入僭建风波，旋即又出现“行会”召集人林焕光有意放弃职务、发展局局长麦齐光涉嫌贪污被捕、新任发展局局长陈茂波涉嫌经营“㓥房”等危机，令新政府的公信力大受打击。

政府在“反国教”风潮让步后，特首推行政策和政治判断的能力也受到极大的质疑。不少人认为，他的班底也缺乏素质高、公信力强和有经验的人才，遇事进退失据。这些怀疑近期逐渐发展成对梁执政“动机”的怀疑，认为他急于处理民生问题，无非是为了讨好民意，从而完成中央交代的“政治任务”。这种状况若不得到迅速改变，新班子将举步维艰。

3.内地与香港矛盾突出，港人对中央的信任降低

近年来，港人与内地居民的交往中出现了一些摩擦事件，例如内地人来香港抢购奶粉，内地孕妇来港分娩令本港产科床位及医护人手紧张，本港奢饰品零售店禁止港人却容许内地顾客拍照，引发港人成为二等公民的感慨以及孔庆东的激烈言论等等。同时，近年成倍增长的内地“个人游”旅客到港消闲购物，不仅改变了本港的经济文化生态，也使得基础设施和服务出现高负荷运转的问题，影响了本港市民的日常生活。因此，对内地不满的情绪在香港蔓延开来。部分港人甚至“标签”特区政府规划署关于环珠江口湾区建设的规划是“香港被内地规划”，以及发动游行反对“粤港跨境自驾游计划”。这些不满情绪的滋长，使新班子无法以推动香港与内地进一步合作作为经济政策的亮点，对两地均有害而无益。另外，在本届特首竞选中，不少港人质疑中央插手选举，媒体也大肆加以报道，影响了港人对中央的信任，更触发部分港人直接与中央对抗的言行。近期，从“七一”游行到“反国教”的社会波动中，都可感受到这种不满的情绪。

4.激进势力冒起，行政立法关系难驾驭

9月9日第五届立法会选举的结果显示，虽然建制和泛民两大阵营大的政治版图未变，但是新的政治图谱却未必有利于政府施政。举其大者，如人民力量和“社民连”大胜，泛民激进左翼抬头，其政治影响足以牵动温和派向左转，加上民粹主义盛行，建制派出于选票的考虑，也会在民生的议题上左倾，从而劫持政府的民生政策；再如，反对派的三位超级区议会议员共赢得八十万张选票，他们对政府施政和政策的取态，会产生挟民意以令政府的政治效果；第三，自由党这次由三席增加到五席，成为建制阵营的关键少数，实力不容忽视。自由党属“深唐”阵营，过去对政府的支持反复无常，其能否短期内放下对梁的成见，将考验政府的智慧。

总之，本届议会党派林立，政治光谱进一步拉宽，增加了政府沟通、游说、箍票的工作的难度。同时，立法会中语言暴力已成常态，未来若“拉布”常态化，党派间关系会更为紧张，行政与立法关系实难乐观。

5.媒体政党化，理性讨论空间缩小

香港媒体近年已成为实际主导香港政治的主要力量。它们不仅持续创造社会议题，而且还常常设定和左右政府的政策议程，呼风唤雨，是监督和评判政府的主力。本次特首竞选中，传媒更是发挥了挖掘隐私、发布民调、引导民情、监督参选人的作用，使原本就非常商业化和日益民粹化的报章杂志纷纷归边站队，政党化倾向明显。这些报刊消息片面，选择性报道情况日甚，同时打压不同政见者，压缩了社会理性讨论的空间。这种状况并未因特首选举结束而有所改变，反而成为扩大官民矛盾和政治动员的工具。政府对此束手无策，缺乏正面回应，致使政府威望和公信力日渐削弱。

6.公民社会参与政治较量，激化官民矛盾

近年，公民社会也积极主动地参与到政治较量中，其表现形式就是各种社会运动，虽没有固定的组织，但是参与的人数却一次比一次多，表现出一定的连续性。这次“反国教”运动就是其中的一部分，从街头抗议发展到绝食和包围政府总部，成功地迫使政府让步，大大地鼓励了公民的街头抗争。今后公民社会有可能成为立法会之外，影响政府推行政策的又一政治力量。尤其值得注意的是，这些运动的参与者多是青年人。他们在价值观上更认同西方的民主、自由、普选，更有反共情绪和“本土意识”。在未来政改和重大政策的讨论中，政党动员学生以公民抗争的形式参与较量的可能性非常高。

以上简述了新班子施政所处的客观环境，这些因素影响着政府施政的效率和威望，自然值得注意。但是，必须指出的是，目前政府所遇到的困难都不是新问题，而是上两任特首也同样面对的老问题。董建华和曾荫权没能解决它们，并非其能力有限，而是因为在很大程度上，这些问题源于巨大和宏观的外围形势的变迁，要认真处理会涉及到香港政治和社会转型中的结构性问题，改动的余地不大。例如，行政与立法的“有权无票”和“有票无权”的制度错配，自回归以来就是香港管治的难题。又例如，因贫富悬殊扩大所激化的阶级矛盾，绝对不是香港这种自由资本主义社会及其有限职能政府所能“解决”的。

这种状况不禁使人想起，半个世纪前美国政治学者亨廷顿（Samuel Huntington）所讲的一段话：“国与国之间最重要的区别，不在于政府的形式，而在于治理的水平。”换言之，观察一个政府，我们不应只停留在对其体制的分析上，而是应该更多的关注政府管治本身，即其解决和处理具体问题的执政能力和管治水平，毕竟事在人为。这就将我们的注意力由管治的外在环境转到政府内在的能力上来。

政治能量和管治意志有待加强

本届政府上任以来，迎难而上，提出一些惠民的政策，得到社会很好的反馈。特别是这次应对南丫岛海面撞船悲剧，特区政府反应迅速，显示了较好的危机处理能力，赢得了市民的掌声。但是，新班子上任推行的大部分都是上届政府已经铺垫好的政策，都不涉及实质的利益和政制问题，再加上立法会休会，本应是积累政治资本、树立管治权威的最好时机，却施政有失方寸，动辄得咎。究其关键原因是特区政府核心的政治工作做得不到位，能力和水平都需要大幅提高。

从管治实际运作的层面，特首如若有效地运用行政权力，必须做到如下两点：第一，整合精英，构建政治权威；第二，稳固公众民望平台，使民意成为执政的后盾。用通俗的话讲，政府首先要有“猛人”，其次要有强势的话语权，显示领导力、统筹力、解决问题的能力，使民意成为政府推行政策的后盾，阻吓反对力量。

1.整合政治精英，增加政治能量

特首选举结束后，中央和特区政府都意识到，首要的任务是建制派的“大和解”，新特首应尽可能地缓解双方的矛盾，做好弥补、修复工作。其中，最重要的手段就是利用政府职位委任权，将原唐营的传统精英笼络到本届政府中增加自己的政治能量，建立起政治威望。但是，从政府组阁和行政会成员任命的情况看，新特首似并未能利用好这两个机会来整合政治精英，向唐营释放出弥补裂痕的善意。

港大民调显示，与董建华和曾荫权两届政府相比，梁振英团队的整体认受性要低许多，市民普遍认为梁无法找到更好的人才进入政府，同时用人唯亲，对新班子信心大打折扣。代表工商界利益的建制派，对新政府也抱着怀疑、冷眼旁观的态度。爱国力量则抱怨梁刻意拉拢一些民主派和亲西方人士“入阁”，实属敌友不分。这种状况若不改变，新政府仅靠民建联和工联会的支持，难以推动未来的各项政策，更遑论开拓新的局面。

2.提高领导和沟通说服能力，展现管治意志

新班子陷于被动、民望低落的主要原因是，政策推出后，遇到批评或阻力就不断做出让步，既表现不出管治的领导意志，也缺乏必要的沟通和说服。以“国教”科修改政策为例，特区政府先是声称政策制定有机制、程序，也经过公开咨询，不能随便做重大改变；后经“反国教”运动绝食和包围政府，就以简短记者会的方式，宣布修改有关政策，由学校自行决定是否开展国教科，自行决定开展的时间和是否独立成科。

这期间近两个月时间，特首和相关官员数次出来接见记者和反对人士，却很少向公众说明：为什么香港需要推行国民教育，政府推行国民教育的依据和考虑，进行国民教育对学生的益处和必须性是什么。最有力的只是一句“香港是中国一部分，学生通过学习认识国家是天经地义的”。但是“天经地义”这个词语本身并不足以消除市民的疑惑和误解。

此事明显是政府有理，但是却选择了不论述、不沟通、不说服的做法。“行会”多位成员都曾负责特区教育政策，社会上却听不到他们有说服力的解说。这种状况让建制派和支持国民教育的人士，也无从声援政府，为政府保驾护航，反倒显得政府理亏，缺乏管治的意志和推行政策的决心。此外，政府也没有认真动员爱国力量，在这样大是大非的原则问题上予以支持，致使新班子陷于孤军作战、四面楚歌的局面。

出于各种考虑，政府不是不可以修改政策。但是，政策修改要有原则，不能没有底线的退让。日前政府决定搁置“国教”科指引，这更将造成适得其反的后果。不少学校现在特意加入关于内地负面的消息，以表示“反洗脑”，同时学生到内地的正常交流也变得大受怀疑。在没有政府任何指引之下，未来只会越走越偏，与当初设立“国教”科的初衷正好相反。

新界东北规划咨询也遇到同样的问题，相关的官员不能有效和有力地论述香港融入珠三角的战略意义和必要性，不去说服市民用区域的眼光看待香港的发展和未来，反而一味地强调并无“被规划”，越解释越没底气，也越来越失去民众的信任。

未来施政的走向和政策建议

回归十五年来，面对内地的高速发展，香港逐渐丧失了对内地的经济优越感，城市竞争力降低。同时，香港经济、社会的矛盾日益突出，经济结构单一，贫富差距扩大，青年的社会流动缓慢。市民期望政府能放弃“小政府、大社会”的治理思路，有所作为。可以说香港社会普遍求变，而且求变心切。

1.未来施政走向

综合社会的要求和期待，本届政府未来的执政可有三种境况。

最高的境界就是遵从胡锦涛主席对特区新班子提出的“登高望远”的要求，认清世界和国家发展的大趋势，深入了解国家的需要，使香港的优势能够与国家的需求进行战略融合，既推动国家发展，也提升自身的竞争力。尽管目前社会的注意力都集中在民生上，但是，香港根本的问题是经济缺乏活力，产业结构单一，过于集中在金融业和服务业。这些行业只能吸纳少数人才，香港缺乏能够有效解决基层就业的产业，也缺乏能够让年轻人赖以发展和向上流动的行业。

为此，上届政府曾提出“六大优势产业”，希望借助珠三角的发展，能够使香港的产业多元化，走出目前的困境。新一届政府应沿着这个思路，在国家“十二五”规划的框架下推动香港产业再出发，尤其是利用粤港合作的机会推动香港经济的发展。当然这就意味着，特区政府必须围绕着特首，形成强有力的施政团队，其中包括调动公务员的积极性和协调好政治任命官员与公务员的关系，从而在政策上有所创新和突破，带领香港走出困境，恢复昔日的辉煌。

特区政府施政的中等境况是，切实缓解社会关注的贫富分化问题，集中力量处理各类民生议题，特别是治理老年和社会低下阶层贫困的问题。香港近年贫富差距扩大，基层生活困苦，社会在解决这些问题上是有共识的。再加上特区政府有6000多亿港元的财政储备，当中相当一部分可以用作改善民生。因此，只要政府持之以恒，让各个阶层尤其是基层市民和年轻人感受到实惠，生活处境得到改善。同时，制定出土地、房屋、社会福利、应对老龄化等社会政策的长远目标和具体实施步骤，让中产和专业人士恢复希望。民意会慢慢回升，管治的环境也会有所改善。经济上，可进一步推动香港成为国家的人民币离岸中心。

最不济的就是目前这个处境：政策推动不畅，社会矛盾有激化的迹象，如果这种状况得不到根本的扭转，香港恐怕要再“蹉跎”五年。果如此，恐怕建制势力继续分化内耗，在社会上的影响力开始走下坡路，反而让本来正在日益分裂的反对派有了东山再起的机会，而且特区政府也将失去缓冲内地与香港矛盾的作用，使港人与中央的冲突恶化。

此外，不应忘记，本届政府还肩负着重大的政治任务，即做好2017年普选的政制安排。而从2013年到2017年之间，香港要经历2015年的区议会选举和2016年的立法会选举。依照以往的经验，这些选举年都是社会讨论最容易政治化的年份。因此，2017年普选方案的讨论最迟不应超过2015年。也就是说，本届政府只有两年的时间集中精力在社会经济政策上，而且还要盼望这两年世界经济不再发生大的波动。

尽管目前特区管治遇到不少问题，新班子应该有信心走出目前的困境，至少达到中等治理的水平。毕竟新班子是有一整套施政纲领，而且是有备而来的。新一届政府应该很好地总结上任的百天施政经验，从失误中学习，抖擞精神，重新出发。

2.政策建议

政府推行政策最关键是首先得到香港政治精英的支持，而非社会上普遍认为的民意。目前这些精英不少都曾属“唐营”。重修于好虽是说易行难，但这正是对特首政治技巧和智慧的考验。行政长官应趁新一届立法会刚上场到明年1月发表施政报告这三个月的时间，真正与建制中的传统精英缓和关系，达成和解，整合建制派的力量，换掉一些形象负面的官员，重整管治班子，扭转被动的局面，提升民望。

政府应该全面检讨本次“国教”科推行中出现的问题，重组、统筹和加强政府的公关和新闻班子。政府应研究设立统一的新闻工作部门，首先做到统一口径（这次“国教”科就常常出现政府信息发放不统一，造成混乱的情况），遇到问题能及时反应。其次，制定传媒公关策略并形成多层次和快速回应社会议题的机制。同时，改善与传媒的关系，争取社会意见领袖的支持。最终，建立政府自己有效的信息发放平台，夺取社会政策讨论和社会舆论的主导权。尤其重要的是，政府需要增加其思考和辩论的能力，扩大其“脑力资源”(intellectual resources)，从而提升在社会上争夺话语权的能力，更好地应对拥有庞大“脑力资源”的反对力量。

立法会政治光谱拉宽，激进派冒起，而新班子负责政治工作的官员很多还未任命。政府应及时制定、统筹和加强对立法会沟通、游说、拉票的工作。政府应检讨前一阶段政府“落区”的经验，制定新的问责官员深入基层、争取民意支持的策略和部署，以平衡立法会的影响力。

香港与内地关系出现波动，在一定程度上既是客观问题的反映，也是媒体炒作的结果。新班子一方面需要着手处理暴露来出的基建和服务不足等长期积累的问题，疏导社会不满的情绪；另一方面，政府应就香港与内地的交往制定全面的、整体性的论述和方案。以往两地政经方面的交往较受重视，文化和社会方面的融合强调不够。未来，政府应提高港人在国家现代化进程中“文化”上的地位，将目前文化上的“对立”转换为内地现代化建设中的具有积极意义的参照力量。同时，应制定一套结合政商民三方的推动方案，使港人逐步认识到内地与香港同样面对全球化、市场化和新地缘政治中出现的各种问题和挑战，两地的利益是一致的，政治的命运也是一致的。香港必须走出过分强调两地不同的思维框架，必须改变总是回头看的习惯，因为它限制香港在政策和制度上的创新与选择。

建制内部的“大和解”以及保持香港经济的持续发展，这些都非梁本人和本届政府可以单独完成的任务，中央加强对特区的领导势所必然。但是，鉴于目前香港社会显著浮现出来的与内地对抗的情绪，也鉴于梁的亲中背景使特区政府失去缓冲陆港矛盾的作用，中央和特区政府都应及时研究中央领导香港的切入点和合适方式。

《港澳观察》2012年10月期