澳门需要怎样的产业政策？

澳门经济自2014年起经历差不多三年的深度调整。这次调整与赌收大幅下滑有密切关系，可见产业结构过份单一所带来的不稳定因素，已影响到澳门社会经济稳定。

尽管国家“十一五”、“十二五”规划纲要提出要促进澳门经济适度多元发展，且列举出经济多元发展的方向，但澳门推动经济多元发展是从2014年新一届政府开始。恰恰就是因赌收大幅下滑，面临经济深度调整，唤醒社会各界危机意识，对不可过份依赖博彩业达成共识，才令有关工作得以有效开展。

参考国外和邻近地区推动经济发展的经验，经济多元发展能否取得成功，十份依赖产业政策的研究和制订。

一、澳门需否制订产业政策？

根据过去多年实践，首先应充分肯定澳门为推动经济多元发展所付出的努力和成果。但就总体情况而言，无论从生产产值还是从就业人数看，经济多元发展进度并不尽如人意。当中最主要原因就是博彩业“一业独大”，其他行业和中小企业发展空间受到严重挤压，同时还虹吸发展新兴产业所需的土地和人力资源，令其在发展过程中受到严重生产要素短缺制约。对于产业高度集中的微型经济体，普遍存在宏观经济不稳定性和波动性的风险。

为解决微型经济体的这种两难困境，经济适度多元化被视作是既能保持核心竞争力又能降低经济周期波动所带来冲击的有效方法。为增加澳门抵抗经济周期波动的影响，经济多元发展势在必行。

1.从纵横向推动多元

一般认为，澳门经济适度多元化的发展路向，基本可循以下两方向推进：一是纵向多元化，即围绕“世界旅游休闲中心”的建设，通过推动传统博彩旅游业向旅游休闲产业的转变来实现经济多元发展，将澳门经济转型成为包括博彩、餐饮、零售、娱乐、会展一体化的旅游休闲产业；二是横向多元化，即围绕“中国与葡语国家商贸合作服务平台”建设，培养和发展会展商务、跨境电商、物流运输、金融保险等现代服务业来实现经济多元发展。

从澳门经济现状看，纵向多元进展可喜，但仍依赖博彩业拉动，这在2014年赌收下滑后表现明显。零售、餐饮、娱乐等行业均受到不同程度的影响。

2.赌业挤压横向多元

与此同时，因发展空间被博彩业挤压，横向多元似乎仍未有太多进展。诚然，澳门经济多元发展并不应通过打压博彩业实现，但正因博彩业开放竞争初期享受到政策倾斜从而吸收大量土地和人力资源，若没有产业政策诱因，恐怕很难打破这一垄断现象，也不利培育新兴产业。若澳门想要推动经济多元发展，必须认真制订有关产业政策。

二、产业政策容易产生的问题

日本实行“政府干预的市场经济”取得巨大成功，令日本在二战后迅速复苏，一跃成为并长期占据全球第二大经济体的位置。战后30年间，通产省通过制订产业政策，利用财政、税收、金融等手段，成功推动日本钢铁、造船等基础工业高速发展，实现从劳动密集型产业到资本技术密集型产业的过渡。同时又将“技术立国”作为新的发展战略，通过技术创新和研究开发，提高日本技术创新能力，在产业升级过程中实现经济稳定增长。

1.产业政策扭转劣势

日本经验中一个突出的案例就是汽车业的产业政策：日本宣布战败投降后仅十几天，通产省就提出发展汽车产业的计划，确定以低排气量汽车为战后汽车产业的发展方向。当70年代石油危机到来，日本汽车得到绝好机遇，在国际市场上取得霸主地位。另一突出案例就是通产省引导工业设计发展，从而改变日本产品在国际市场上粗制滥造和模仿抄袭的形象。

不过从90年代开始，日本长期陷入经济衰退，通产省神话破灭带出很多警示。其中，通产省的政府主导模式所带来的缺陷，如寻租、资源错配等问题，给那些大力推崇政府主导和制订产业政策的人们敲响了警钟。再以汽车业为例，1961年通产省计划把汽车制造商减少为三家。今天闻名全球的本田汽车，原本属于被通产省要取缔的对象。但汽车制造商并没有屈服于通产省的压力，随着日本国内汽车市场扩大，以及汽车业在全球竞争力不断上升，日本在高峰时期曾拥有不下十家的整车制造商。

2.产业决策利益之争

这说明随着信息技术革命时代到来，技术创新的不确定性越来越大，通产省不可能比处于技术创新前沿的科研机构和企业拥有更多信息，因此也无法保持一贯正确。这说明，现代经济增长中的科技复杂性，迫使政府必须将手中计划的权力下放。在帮助日本从战后萧条中快速恢复乃至稳定增长的过程中，通产省发挥了极其重要的作用，但在完成这个历史阶段的任务后，它终究还是因为无法挣脱旧有经济发展模式的先天制约而以失败告终。

产业政策是内生决定，不同政策会导致不同的收入分配结果，故在产业决策的选择上自然就存在利益之争。这也意味着该社会的政治权力分配格局决定其对经济制度和产业政策的选择，以及拥有更大政治权力的群体将推行确保其赞成的产业政策。最常出现的情况是，好的经济政策可能不是好的政治选择。因此，应追求当前利益最大化，还是谋求维持权力的长期稳定，目标之间往往存在冲突，这种现象在东南亚和非洲国家并不少见。

3.干预经济弊大于利

由于个体（政府、企业、商会和个人）的逐利性和信息不对称，政府直接干预经济或制订干预经济活动的政策，在短期内可能有用，但中长期就会边际效用递减，其衍生出来的弊端往往大于短期好处。且官员能否胜任具体产业的选择和规划，也是一个疑问。除非该官员对市场保持高度敏锐触觉，或本身也参与其中，否则可能由于缺乏足够信息而“好心做坏事”，错误选择产业方向而导致资源错配。另外，政府在干预经济过程中也容易导致任用亲信和产生腐败的问题。

三、澳门应如何制订产业政策

发展中国家在各自推行产业政策的过程中会选择不同的策略（进口替代或出口导向），有时能发挥作用，有时却不，其关键在于制订产业政策必须根据各国社会环境和制度来加以调整。

1.依据实际制订政策

澳门要推动经济多元发展，必须依据澳门实际情况来思考产业政策的研究和制订。这取决于两个重要的前提，一个是对产业政策有充分认知，既要吸收成功经验，也要学习失败教训，加以总结和分析，避免犯下同类错误；另一个是清楚掌握澳门自身拥有的优势和劣势，制订符合社会经济状况的产业政策，令其可顺利落地。

作为一个高度开放的微型经济体，澳门的土地、资金和劳动力都不具备优势。澳门近十多年来在经济领域取得骄人成绩，是因回归后打破博彩业垄断专营制度，吸引大量外来投资和先进管理经验，同时恰逢内地开放内地居民赴港澳旅游。多种政策迭加效应下，打破制约澳门发展的资源限制，令澳门经济迸发出巨大市场活力，创造举世瞩目的经济奇迹。

2.政策打通生产要素

要孵化和培育新兴产业，单只依靠澳门本身的资源很难实现。必须借助政策打通生产要素的流通环节，令澳门真正成为一个融合资金、人才和技术的平台，才能有所突破。加上博彩业已占据澳门大量资源，若再没有适当的产业政策施以导向，就无法转变澳门这种扭曲的生产要素组合。

随着澳门与内地多个地区展开区域合作，国家“一带一路”倡议实施，粤港澳大湾区概念的提出，目前是个大好发展时期，对澳门经济的可持续发展，包括经济适度多元发展、中小企业转型、青年向上流动，都具有重要意义。

不过这既是机遇，同样也是挑战。参照日本的东京湾区、美国纽约湾区和旧金山湾区，都具备开放竞争市场、要素自由流通、金融市场发达、产业集聚效益明显等特点。要成功建设粤港澳大湾区，将涉及“一国两制”下港澳和内地两个不同的经济、社会、法律乃至货币体系，既要确保“一国两制”的实践“不走样”，又要发挥各自的比较优势，确是一大挑战。所以澳门产业政策不可以只是一厢情愿从澳门本身出发，要更多参考和借鉴周边地区的发展规划，既要符合自身发展利益所需，也要避免与周边地区直接竞争，才可让彼此在竞争中找到合作机会以实现双赢。

3.市场检验产业政策

另外，澳门经过多年发展后，不管是劳动力政策还是引进外来投资，政府和商界均趋保守，令澳门落后于内地城市改革开放的步伐。澳门奉行资本主义制度和利伯维尔场经济，尽管市场在资源分配中发挥决定性作用，但绝不等于全部作用。政府不能“越位”去管一些不应管也管不好的事，但也不能“缺位”，应致力维持市场自由开放和公平竞争。政府职责是通过维持市场的公平竞争，从而激发出市场活力，一个“越位”或“错位”的政府不可能提升治理能力而实现社会的长治久安。

所以，澳门需要在客观数据和理性分析的基础上，制订更加自由化、市场化的产业政策。产业政策只是推动经济发展的其中一项手段，市场化则是确保经济可持续发展的制度基础。无论政府将来推出哪一项产业政策，都必须接受市场的考验。市场是检验产业政策成功与否的唯一评判标准，若不被市场接受，即使政府投放再多资源，也会如同泥牛入河不见踪影，造成效率损失和资源浪费。