香港福利体系的弊端与政策建议

我们在讨论香港近年来的社会动荡、寻找其根源的时候，发现除了政治因素外，“深层次矛盾”问题更值得反思。香港社会各界的讨论主要集中于贫富悬殊、房屋置业等问题，但在进一步剖析及商讨对策时，各界都会有各种不同的观点和建议，纠缠不清。这实际上是各种讨论都未触及“深层次”，以至各界欠缺共识，难以推出有效地解决方案。

香港“生产主义”福利体系

“福利体系”主要用来划分不同的福利制度类型，分析“福利体系”维度，包括提供福利功能的部门（如政府、市场、社会）、福利提供的准则、“去商品化”的程度（即个人的福利能多大程度上独立于其收入及其购买力）等。我们在审视一个地方的福利制度时，需要找出问题根源，并参考国际经验，进行比较研究，避免出现纸上谈兵。

香港的福利体系实际上属于“生产主义”福利体系，即财政资源集中投放在教育、健康等有助于促进人力资本和维持劳动力商品化的社会政策范畴。这种模式具有典型的东亚地区福利制度的特色，始发于工业化发展初期，目的是缩小与先进工业福利国家的差距。20世纪70年代以来，随着房屋、教育、医疗等社会福利政策的扩展，这种模式造成了香港两代人的向上流动。

在这种“生产主义”福利体系下，社会政策往往服务于经济发展，这也造就了以就业为核心的福利体系，以高就业维持市民个人生计，减少对公共福利的依赖。因此，每当谈到香港市民的福祉问题时，有意见认为香港的就业状况良好，市民能够自力更生。虽然香港近十年的福利观念及制度持续发展（转折点是2011年实施最低工资制度），但由于路径依赖的制度惰性，大体保持了这种“生产主义”福利体系。然而，香港长期强劲的就业市场，让人忽略了“生产主义”福利体系的危机。当就业出现问题时，整个福利体系也会变得脆弱，容易造成社会不稳定。

疫情中尽显香港福利体系弊端

香港政府一直以维持稳健、灵活、蓬勃的就业市场为重要政策方针，让市民得以维持基本生计，然而就业稳定在过去一年受到严重打击。在2011年至2019年期间，香港的失业率长期低于3.5%，接近全民就业的稳定状态，维持了近九年的时间。然而，受2019年社会动乱及2020年疫情的影响，从2020年开始就业情况显著恶化。香港的失业率在2020年首季升至4.2%，打破了自2010年第四季度开始不高于4%的局面，其后失业情况持续恶化，至2020年第二季度开始升至6.2%，并一直维持在6%左右的高位水平。除了失业率上升外，就业不足也值得关注。受疫情影响，很多职位以无薪假期的形式，勉强保留就业，但若疫情及经济环境持续恶化，这些职位转为失业的风险很大。最新的统计显示，就业不足率为3.4%，远高于去年同期的1.2%。受疫情影响，2020年的住户入息中位数也呈显著下跌趋势。“从事经济活动的家庭住户”的收入中位数2019年第一季度的每月入息是36,500港元，从2020年第一季度开始下跌，2020年第一季度的每月入息是36,200港元，减少了800港元。住户收入下跌情况在2020年持续恶化，至第三季度时，同比下跌2,100港元，跌幅为5.9%。就业不稳定，其反映在福利体系的问题表现在两个方面：一是香港一直没有建立健全失业保障制度，各类工会组织只能倡议政府发放临时失业津贴，以解燃眉之急；二是很多底层市民的积蓄难以应付长时间的失业，也难以适应重大的经济环境变化，甚至只能选择借贷度日。基于这些现象，我们可以洞见香港福利体系所累积的社会深层次矛盾。

收入分配结构的脆弱。香港的贫富差距问题虽然一直受到关注，但以就业为主导的福利体系并未受到充分重视。受到疫情冲击，香港的就业情况严重恶化，底层家庭更是首当其冲，这突显了收入分配结构的脆弱性。香港的基尼系数由2006年的0.533上升至2016年的0.539。香港贫富差距严重，多年来没有明显改善。2016年，收入最高组别的中位数为65,000港元，收入最低组别的中位数为4,160港元，两者相差14.6倍。最高收入的人口占20%，其收入占整个社会收入的55%。这个比例在1996年至2016年间几乎没有改变。1996年至2016年，最低收入两个组别的中位数，增幅只有30%；而最高收入两个组别的中位数，增幅达73.3%和75%。

房屋作为资产性收入。在发达的资本主义社会，财富很大程度上取决于资产，长年资产性收入增长持续超过工资性收入增长，更进一步加剧了市民收入的结构性差距。香港资产性收入主要来源于股市与楼市两个市场。回归以来，截止至2019年，恒生指数增长率为162.9%，房屋售价指数增长率为134.8%，远超过平均薪金指数增长率85.1%，拥有金融资产及物业的市民实质收入所得远超那些没有资产的市民。底层市民除了工资收入不高外，资产收入不足也是造成收入分配不公的重要因素。

2008年金融海啸后，全球货币宽松政策造成资产价格上升，使得拥有较多资产的富裕阶层因财富效应获得更多的资产性收入。没有房屋、买不起楼不只是安居乐业的问题，更是资产财富累积的问题。2019年全港约有一半住户（即约130万户）未有自置居所，而2020年第二季的楼价与收入比率已达到18.8，这将进一步拉大两大阶层市民之间的资产性收入差距，加剧社会深层次矛盾。

政策建议

香港要纾解深层次矛盾，应当从福利体系的转型着手。福利体系改革可依循既有基础做出合理的调整，从两个方向入手。以香港的“生产主义”福利体系为基础，探讨转型至“以人为本”福利体系。“以人为本”体系除了能够提升市民的人力资本，更注重其实际的情况及需求，为市民赋权。

第一，香港一直以鼓励就业为政策核心，其具体细则要有效回应市民实际需要。香港虽有职业培训、就业支持，但在家庭友善政策方面仍有很大发展空间。例如，香港妇女投身职场的最大障碍是欠缺足够的家庭友善政策配合。课余托管名额不足、服务时间及名额的地区分配不均，多年来问题仍未解决，令有托管需要的家庭得不到合适的服务。香港立法会研究报告指出，2018年本港约有十万名2岁以下幼儿，却只有约1,730个由资助机构设立的照顾服务名额，即不足2%幼儿可获相关服务。政府要在托儿服务方面加大资源投入，可考虑整合学校场地与社区资源，增加托儿服务名额；加强以“服务券”的形式资助底层家庭使用课余托管服务，以释放底层妇女的劳动力，使其可以为家庭增加收入。与此同时，政府还可鼓励妇女加入幼托行业，提供专业的培训课程，给予更高额的培训资助，并与相关企业及机构合作，提供“培训-实习”一站式安排，让参与培训的人士同时获得工作经验，增加其市场竞争力。

第二，有恒产者有恒心，既是为市民积累资本的政策，也是未来的重要方向。资产性收入是市民实质收入重要组成部分，而房产是较为稳定增长的资产，政府须积极为市民购买房屋赋权。特区政府可参考新加坡的做法，采取明确的“双轨制”，明确划分公营及私人房屋市场。政府须大幅度增加公营自置房屋（居屋）的供应，并在供应充分的情况下，明确分割市场，如：收紧或取消现时的居屋转售政策，限制公营房屋流入私人市场。这样的好处是，一方面增加市民置业的机会，另一方面虽然市民置业的机会提高了，但由于明确分割市场，能够自由流通的私人楼宇供应反而受限，令私人市场的楼价仍有上升空间，使私人楼宇资产的利益可得到相应保障，减少社会内部矛盾激化的风险。