迈向国家治理能力现代化

2014-01-24

中共十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”设定为全面深化改革的总目标。这是前所未有的一次理论创新，也具有沟通历史、当下与未来的深远意义。

中共十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”设定为全面深化改革的总目标。这是前所未有的一次理论创新，既适应了在复杂的国内外新形势下建设繁荣、富强、民主、文明、和谐的社会主义中国的时代需求，也具有沟通历史、当下与未来的深远意义。

人民共和国已经走过了一个甲子。古人云：三十而立，每30年可以视为一个大周期，我们暂且称前30年为革命时代，后35年为改革时代，未来30年将是中国社会主义制度定型的新时代。毛泽东所领导的革命时代开创了社会主义事业，邓小平所领导的改革时代探索了如何建设社会主义，习近平所领导的全面深化改革的历史使命就在于继往开来、承前启后，通过推进国家治理体系和治理能力现代化，在各方面形成更加成熟、更加定型的社会主义制度。

“社会主义制度”具有双重涵义，既是国家治理意义上的基础性制度，提升治理的有效性，建构一个好政府，实现善治；也是社会主义意义上的，社会主义不是无关紧要的修饰，是大仁政与小仁政有机结合的现代王道，也是共产党自承天命为人民谋福祉的道义正当性源泉。因此，国家治理能力的现代化，可以说是中国社会主义定型化的根本保障。

治理能力的现代化重在“能力”而非“治理”

国家治理体系和治理能力现代化实质上是治理能力的现代化，重在“能力”而非“治理”。冷战结束以来，治理概念变得日益复杂起来，融入了政治学、经济学、社会学的因素，各种与治理相关的说法纷至沓来，大致可以分为社会性的治理和政治性的治理两大类。社会性的治理概念包括“自组织治理”、“社会-政治治理”、“自我治理”、“沟通式治理”、“社会参与治理过程的新型治理”、“共同治理”、“多中心治理”“制度性治理”、“协调性治理”、“混合治理”、“公共治理”、“地方治理”和“最小政府治理”；政治性的治理概念包括“合作型治理”、“新公共管理型治理”、“良治”、“社会控制型治理”、“国际秩序治理”和“治理能力”。

“政治性治理”的核心是指国家为社会、政治为经济、政府为市场、中央政府为地方政府指引政治方向的能力，换言之，也就是一个有权有效的中央政府把自己的意志和目标转化为现实的制度能力，说到底也就是国家能力。1993年以来，围绕国家能力在政治转型中的作用，中国思想界展开了一场声势浩大的学术辩论，并由此分成了不同的思想阵营。在反对国家能力这个提法的人看来，中国是个“极权国家”、“威权国家”，要想推动中国的政治转型，必须从削弱中国政府的公共权威入手，怎么还能讲什么加强国家能力呢？

提倡国家能力的学者总结了美国建国以来和苏联解体前后的正反两面的经验教训。在美国建国者看来，美国宪法的首要使命是建构一个有权有效的中央政府，其次才是权力的制约与平衡。“设计人管理人的政府，最大的难处就在于：你必须使治人者先具备控制被治者的能力；然后使治人者有责任控制他们自己。”而“所谓权力，无非就是办事得以奏效的能力。所谓能力，无非是善于运用手段，达到目的。”

两百多年来，美国政界始终秉持建国者的真知灼见，不断提升国家能力的现代化水平，其最重要的体现就是总统的君主化，不仅在宪法上长期保留君主化的可能性（二战后才有了任期限制），也在政治实践中不断向总统集权。二十多年来，苏联解体的教训首先就在于国家能力一泻千里的丧失，解体前在西方的隐蔽冷战战略攻势下自毁长城，各方面极尽削弱、摧毁公共权威之能事，造成苏联的解体以及解体后政府权威的全面溃散，连强势的普金最近也不得不承认，至少还需要二十年才能让俄罗斯从一个三流国家重新变成一流大国。

现代国家治理体系中的十大基础性治理能力

根据现代国家政治现代化的经验教训，国家治理体系大致由十种基础性治理能力组成，分别是：

一、维护国家安全和公共安全的强制能力；
二、动员社会经济资源的汲取能力；
三、培育和巩固国家认同和社会核心价值观的教化能力；
四、确保国家机构内部的控制、监督、协调的统领能力；
五、维护社会公平正义的再分配能力；
六、调控和干预社会经济事务的规管能力；
七、将人民群众的政治参与需求制度化的吸纳能力；
八、协调不同的利益，制定和执行公共政策的整合能力；
九、适应环境变化，调整制度，回应挑战的学习-适应能力；
十、在数据与人、物之间建立一一对应关系的认证能力。

所谓国家治理体系与治理能力现代化，就是这些基本治理能力的制度化、体系化、规范化和标准化，以此将国家的行政、制度、法律直接贯彻到国民和企业个体。

与治理能力相对应的政策范畴和建议

正如国家主席习近平最近所指出的，我们在治理能力方面还有许多亟待改进的地方，它们分布在国家治理体系的各个领域，这里仅在国家治理体系框架下提出一些初步的建议。

就强制能力而言，亟待拓展国家安全的定义，使之覆盖经济安全、能源安全、金融安全、粮食安全、文化安全等；改进户籍制度，充分发挥身份证的信息整合功能。

就汲取能力而言，亟待理顺省以下各级政府间的事权、支出责任和转移支付制度；大幅扩大住房的公共供应比例，降低市场化比例；实质性降低地方政府对于“土地财政”的依赖，遏制地产资本控制政治权力的冲动。
就教化能力而言，亟待反思边疆少数民族的优惠政策，塑造对于中华民族的统一认同；纠正文化教育领域扭曲的教育理念和学术评估的过度国际化倾向，坚持教育政策、学术评估、人才培养和成果利用的自主性；从用纪律管人事转向用资本管人事，用资本管媒体，夺回新技术条件下对社会舆论的领导权。
就统领能力而言，亟待推进一定级别的官员财产公开，提升治理腐败的制度化、专业化和程序化，建立让人民群众直接参与监管官员公务行为的制度机制。

就再分配能力而言，亟待实现养老、医疗信息和资金的全国统筹，压缩不必要的公共开支，提高农民的养老保障水平。

就规管能力而言，亟待在有条件的行业和企业运用现代技术，建立全程监管；减少责任主体，强化安全责任；严刑重典，处理违法乱纪者。

就吸纳能力而言，亟待在乡村、社区、单位、工厂拓宽人民群众直接参政议政的渠道，降低人大、政协代表的权贵化。

就整合能力而言，政策是政治的细节，经济社会政策的社会效果直接影响政治目标的达成，好的方向要有好的政策支撑，好的政策要有好的人才来执行。

就学习-适应能力而言，在向其他国家学习的同时，中国需要加强向自己学习，向传统学习，向已经积累的经验教训学习，推动符合社会主义价值理念的制度创新。

就认证能力而言，亟待尽快实现身份、税收、社保基础信息在不同政府部门之间的互联互通，藉此提升国家治理的现代化水平。

自主性是治理能力现代化的前提

国家治理能力的核心是自主性，自主性是现代国家最为重要的政治理性，这就要求中央政府要具有最大的中立性、超越性、政策连续性，不受任何唯利是图、谋求私利最大化的国内社会群体或者国际势力的制约和左右，独立自主，立足当下、整体、全局，着眼长远，发现问题，解决问题，把握时机，并且依靠人民，注重避免国家行为出现意想不到的负面后果。当前的一个关键在于如何防止市场自由这一原本只应在经济领域发挥作用的经济原则，侵蚀、冲击、腐蚀甚至完全取代社会主义的政治理念。

国家自主性的落实涉及、体现在很多方面，比如政治相对于行政、政治权力相对于资本权力、政府相对于市场、中央政府相对于地方政府，以及国家相对于社会等等。自主性可以说是国家治理体系和治理能力现代化的灵魂，从来就没有什么救世主，也不靠神仙皇帝，国家的自主性，不能依靠别人，只能自己去争取。

国家治理能力现代化是中国社会主义定型化的根本保障

国家治理能力的现代化也不是在真空中实现的，相反，治理能力有其最基本的运行机制，包括组织、控制、后勤和沟通，治理能力就是通过这些基础性的权力技术来实现对于人、财、物的支配。

这里有必要强调，制度也不是万能的，任何制度都是由人来设计、建构和维系的，这就决定了现代国家的治理不是无主体的治理，这是我们强调国家治理现代化的核心在于治理能力现代化的原因所在。

在社会主义中国，共产党就是治理的主体，因此三中全会将国家治理体系界定为在党领导下的管理国家的制度体系，而在国家治理的各个领域落实党的领导核心地位就是在依宪治国，这就需要贯彻执行中国宪法和中国政治生活中的一系列不成文的宪法原则，比如党管经济、党管金融、党管政法、党管意识形态、党管军队，党要管党、党的建设最首要的要落实这些根本政治原则，实现这些根本原则的制度化、规范化和程序化。

总而言之，完善和发展中国特色社会主义，国家治理体系和治理能力现代化，是全面深化改革的总目标。目标是前进的方向，是指路的旗帜，也是拨云见日的抓手，是道路、理论、制度创新是否可靠的标尺。