财税体制改革重点在优化税制结构

2015-08-27

目前中国财政所面临的最大问题在于财政收入的来源结构。中国财税体制改革的问题不在于总量，而在于结构。

财税支撑国家治理功能

十八届三中全会指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”这表明了政府对于财政职能的肯定，同时也可以发现财政不仅仅在经济领域发挥作用，在社会领域也能发挥作用。效率与公平对于财政来说同等重要，因此必须把两者有机结合起来，这体现了财政在国家治理体系中的基础性作用。此外，处理政府和市场之间的关系是此轮全面改革的核心问题，因此改革政府职能是直接的方法，而在政府所有的职能当中，最终的职能是财税职能，因为政府所有的活动都是要靠财政做基础的，所以财税改革将成为全面深化改革的突破口。

财税体制改革的终极目标是建立现代财政制度，具体目标和改革方向是完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，发挥中央和地方两个积极性。这意味着，在1994年实行分税制之后的新一轮财税体制改革大幕开启。

现有财税体制已无法适应新形势

自中国建政以来，我国的财税体制经历了多个阶段，分别是：1950-1952年的高度统收统支体制，1953-1979年的统一领导、分级管理体制，1980-1993年的分级包干体制（分“灶”吃饭）体制，1994年-至今的分税制财政体制。1994年的财税配套改革具有里程碑意义，打造了与市场经济相匹配的以分税制为基础的分级财政体制和多税种复合税制，并且“三位一体”地规范政府与企业、中央与地方、公权与公民关系，从行政性分权转为经济性分权。然而分税制改革的任务至今尚未完成，社会主义市场经济体系远未完善。尽管我国目前大多数一般性商品价格已由市场供需关系决定，使市场在资源配置方面发挥了重要的基础性作用，但是，以政府行政命令和审批权力作为资源配置方式在基础能源领域仍居主导地位。2008年金融危机以来，“审批”经济甚至有扩大、强化和常态化趋势。

随着中国经济的快速发展和对能源需求的不断增加，审批经济，尤其是资源能源产品价格扭曲给经济社会带来的负面影响已非常严重，到了非改不可的时候。

在经济规模庞大、利益主体多元、经济关系错综复杂的情况下，单项改革难以推进，效果也不明显，必须进行整体协调改革，进行企业、市场、宏观调控体系配套改革，尽快理顺资源能源等基础产品价格比价关系和形成机制，发挥好市场配置资源的基础性作用，并完善财税体制机制，健全宏观调控体系。

此外，目前中国财政所面临的最大问题在于财政收入的来源结构。目前财政收入中相当大一块是非税收入，而不是税收收入。非税收入中主要是土地财政，中国经济研究院发布的《我国23个省份“土地财政依赖度”排名报告》显示，在土地财政依赖度中，浙江省以66.27%排名第一，天津以64.56%排名第二，占比最小的是山西省，为20.67%。这意味着，即使对土地偿债依赖度较小的省份，也至少有20%的债务要靠土地来偿还。因此，中国财税体制改革的问题不在于总量，而在于结构。

未来改革重点在于优化税制结构

首先，税制改革必须坚持两个原则不能改变。第一个原则是中央和地方的积极性原则。国家层面和省一级层面，实际上形成我国中央和地方治理的两个基础。两个积极性原则的背后是国家治理正向的两级分权、两级治理架构的体现。

第二是两个稳定的原则。第一个稳定是宏观税负要稳定。这涉及到国家财政和居民收入的关系，税负再往上走，居民收入下滑，生活压力加大；税负往下降，国家财政能力不断弱化，可能出现财政危机。这两者之间要取得平衡。第二个稳定是中央和地方财力的基本格局要稳定。

在此框架下，改革重点不在于总量的问题，主要在于优化税制结构。可以考虑采取如下具体措施：

一、提高直接税比重，降低税收痛苦。目前我国的税收收入以间接税为主体，间接税收入在全部税收收入中的比重达到70%左右，所以我国消费大众实际上成为向国库做税收贡献的主要群体。他们大多数属于低中收入阶层，在消费环节承担税负，很大程度上在基本生活资料层面让渡了利益，因而其“痛苦程度”较高。因此，我国在总体税制结构中应适当逐步提升直接税的调节作用，提高直接税收入占全部税收收入的比重。

二、进一步推进增值税改革。当前税制改革的重头戏是“营改增”改革。“营改增”改变了市场经济中的价格体系，把营业税的“价内税”变成了增值税的“价外税”，形成了增值税进项和销项的抵扣关系，这将从深层次上影响产业结构的调整及企业的内部架构。随着“营改增”改革基本到位，应尽快清理、简化现行繁琐的税率档次，充分体现增值税的“中性”特点，规范征管。

三、分步实施个人所得税改革。十八届三中全会提出“逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制”。这一要求延续了以往中央文件的表述，相关方案设计应根据个人所得税征收对象与其他居民群体的收入差距、不同家庭的负担能力、购房按揭因素等实际情况来确定征收标准，以充分发挥其调节作用。

四、完善消费税制度。完善消费税制度首先应考虑进一步扩大征税范围，提升调节力度，对一些容易产生环境污染、大量消耗资源的产品，以及部分奢侈型高端物品、部分高档消费行为等，纳入消费税征收范围或提升税率，更好地发挥消费税在促进节能减排、合理引导消费方面的作用。其次，应完善计征方法，将部分应征税消费品由生产环节纳税改为零售环节纳税，相应为“营改增”后地方政府层面的收入增加来源。

五、加快推进房地产税改革。房产税对于适当提高直接税占比、培植大宗地方财源、化解基层财力困境、落实省以下分税制、促进地方政府职能转变、促进土地节约利用等，均具有积极作用。

六、健全地方税系，推进省以下分税制。通过省直管县、乡财县管和乡镇综合配套改革，将五个政府层级扁平化到三个层级，构建起财权与事权相适应、财力与支出责任相匹配的分税分级财政体制。

七、积极推进税收立法进程，完善治税体系。税收法定是建设治税体系的重点之一。税收法定包括三个部分：税收要素法定、税种法定、程序法定。我国目前现行的税种有18种，相关立法只有个人所得税法、企业所得税法和车船税法3部法律,其它税种大多由行政法规、规章和规范性文件来规定，法律效力较弱。因此，此轮改革将落实税收法定原则与深化税收制度改革结合起来，统筹考虑，坚持顶层设计，进一步推动税收治理法制化进程。