香港房屋政策检讨：矛盾与出路

香港的房屋政策充满着悖论。有人认为，香港的公共房屋政策是亚洲、乃至全球最好之一，证据就是香港有近一半住宅由公共部门提供。而有人认为，香港的房屋政策是香港所有社会政策中最糟糕的一环。香港政府的财政收入高度依赖土地，而垄断的地产商又反对任何可能危及他们利益的改革举措。而更重要的是，香港中产阶层的投资行为或多或少与房屋有关，因此，房地产市场的任何重要改革都可能引发社会分化以及政治争执。今日内地的房屋政策有部分直接引用香港的经验，基于内地人口众多、社会结构更加复杂，因此，利弊可能都会放大。分析香港的房屋政策有助于内地解决房屋政策问题。

政府责任与自由市场

香港作为自由市场经济的典范之一，其政府对于自身职责的界定极为谨慎。2006年10月，著名经济学者Milton Friedman在《华尔街日报》撰文批评香港，称香港的“积极不干预”已名存实亡，这是香港的“悲哀”。其后，特首曾荫权专门回应此文，称香港的立场仍然没有变化。只不过，随着社会的变迁，香港政府的工作需要做出一些调整。港府虽然进取但会以捍卫市场经济为基本前提。

人们批评香港放弃自由市场的最大理据就是公共房屋制度。政府提供大量的公共资金投入房地产市场，一方面公共资源补贴了特定人群，而不是所有居民；另一方面公屋建设从某种程度上挤出了私人屋宇发展的空间。

1972年，香港公布了“10年建屋计划”。这个公共建屋计划一方面为香港市民提供廉价住宅，另一方面也为企业界分忧，原因在于，居民的住房已由政府解决，工人的工资就可以相对低一些，企业的成本也就降低了。10年建屋计划”总共解决了150万居民的住房问题。期间，香港的经济也突飞猛进。

与公屋相比，居屋（居者有其屋计划)是一种用公共资金进行补贴的住宅类型。在这个计划内，合资格内人士可以从政府处购得比市场低30%至40%的住宅。但是这类住宅的出售受到一定的限制。在1990年代中期，政府又推出“夹心阶层住屋”计划，这主要是满足那些收入已超出申请公屋、居屋条件的人群。

从表一可以看出，现在47.8%的香港居民居住在公屋及居屋内。这个比例虽然比前几年低一些，大体上一半左右人口居住公屋和居屋内。香港公屋的人均面积大约是12.4平方米，而十年前大约是9.8平方米。因此，住房条件也在改善当中。

                 表一  香港住房类型分布 

来源：香港房屋委员会

公共房屋的制度设计也不是没有缺陷。其中，居屋所受到的指责比较多。比如中原地产施永青认为，居屋有两个漏洞。一是购买时的入息审查与此后收入变动产生不匹配问题。与公屋不同，居屋业主只要自住，其入息变化较大也不需要退出房屋。而富户租住公屋却要承受各种惩罚性措施。所以他称居屋是“过一时的审查，享永久的得益”。二是家庭资产无法准确反应在居屋市场中。也就是有部分经济条件较好的父母要求刚独立的子女购买居屋，而在申请时父母的资产是不用计入资产上限的审查中。近年来有很多年轻人排队购买居屋的尾盘。他们的购买行为与政府最初的设计初衷有不一致之处。

2002年，香港政府以私人物业要由市场主导而不是政府主导为由宣布停止建造和销售居屋。当时仍然在建中的居屋一部分转入公屋，另一部分出售给私人的发展商。实际的情况并不完全是政府与市场之争。而是1997年金融危机之后香港的经济形势和商业力量左右政府政策所致。

商业阶层，特别是地产商的利益得到保证的同时，香港的住房问题却似乎恶化起来。香港中等收入家庭需要费时6至14年才能购买一套价格中等的私人住宅项目。大量的年轻人认为当前的工作前景不如前辈，而生活质量也落后于前辈。因此，2010年，复建居屋成为香港很有争议的话题。今年的3月9日，汇丰中国的董事长郑海泉和瑞安集团主席罗康瑞一起呼吁复建居屋。他们认为，香港要做到安居乐业，就必须要让年轻人看到希望。而以许多年轻人的年收入来看，购买商业住宅的可能性很小，因此，政府必须有所作为。

争论之中最有意思的就是行政会议召集人梁振英在传媒上表达的观点。商界有一种观点认为，居民买入公共房屋或者私人房屋都属于投资行为。政府不应该用公共资金补助投资行为，否则有违公平分配原则。梁振英认为，业主根本无法从居屋中发大财，而他们的财富相比于身家数亿的许多商人来说，这种所谓的投资微不足道。因此也不存在政府补助私人发财之说。同时，梁还认为，政府用公共资金补助私人发展也很正常。就像香港的工业村。有许多地方的地价是非常低，而且也是不经济的，但是政府考虑到社会需要（就业）等，给工业用地的业主也是进行高额补贴。因此，他反问：“在工业邨经营的企业，都是牟利企业，这些企业家比买居屋的小家庭，是谁赚了钱致了富？”此外，他还认为香港应该积极打击炒房行为。

迄今为止，这些争议仍然还在继续当中。政府行为不能替代市场运行，这是当今社会众人信奉的教条。不过，实际的公共政策决策过程却要复杂许多。不管是公层还是居屋，都是政府“劫富济贫”的一面。政府的再分配政策在全球化的今天来看，很少国家是削弱社会政策。

土地财政与既得利益

土地政策是房屋政策中重要一环。一项很有意思的学术研究表明，土地供应直接影响着房价。这些研究假设土地供应受到控制，而发展商允许以任何建筑密度进行开发。这种情况下，房屋总体供应实际上是保障。不过，即便建筑密度不加控制，房价也会攀升。这就说明房地产市场的走势并不完全是住房供给和需求的结果。如果以中国内地的情况，土地政策不变的情况下，即使私人发展商开发了建筑密度很高的项目，大量增加了房屋供给，房地产市场的价格可能还会上升。

土地与房价的关系密切，所以香港政府常常利用土地政策来影响房地产市场的走势。为了应对亚洲金融危机，香港政府当时停止了所有的土地拍卖活动，托市证明还是有一点效果。现在房价高企期间，香港政府又多次使用土地政策来调节房市。不过，政府在处理土地政策方面还是相当棘手的。一方面，土地收入对香港政府的财政收入贡献较大。香港政府自身财政结构有受人批评之处。另一方面，香港政府需要面对已置业和未置业人群的不同需要。土地政策处理不当可更可能在有产者和贫穷者之间制造更大的社会对抗。

香港政府的地价收入在很长一段时间基本都在政府总收入的10%以上。根据香港政府统计处资料，2004-05财政年度为12.15%，2005-06年度为11.93%，2006-07年度为12.85%，2007-08年度为17.38%，2008-09年度为5.35%。虽然地价收入的比重按当前的水平来看可能不如内地一些省份，但是，这个比重在全世界范围内是比较高的。因此，香港政府实际是作为房地产市场（特别是上升态势中）的得益者。从长远来看，土地财政对香港房屋政策是个双刃剑。

在这种高地价和高房价下，进入房地产市场的门槛大为提高。香港的房地产运营商呈现高度的垄断特点。有研究认为，7家大地产商控制了七成的私人房屋供应。这个结构相当令人吃惊。因此，一些在发展中国家都不常见的房地产业潜规则在香港却盛行很久。比如房屋销售不允许买家自己量度尺寸。此外，也有开发商被质疑是自我炒卖新楼。为了回应社会的批评，香港政府在2010年4月公布“九招十二式”，这项新规要求开发商新盘出售前三天要公布价单，并提供至少一样“样本房”供买家观察和量度等等。有观察者认为，“九招十二式”事实上只管用两个月。这项新规的软肋就在于其法律地位仅仅是行政性的指引，而且执行交由地产建设商会处理。

政治与房地产市场

前港督彭定康在1998年的书提到，香港房屋政策是香港社会政策中最失败的一环。其中的大多数问题都是牵一发而动全身。比如香港地产垄断程度高，而如果破除垄断的药下得太狠，市场信心就会受到严重打击，导致房市和股市崩盘。此外，大量的市民投资于房地产市场，因此，也令许多房屋政策的技术问题变成政治问题。

许多国家的经验表明，与公共房屋相关的政策及政策动议可以用作各方争取民心的“子弹”。2007年，香港立法会通过《2007年房屋（修订）条例》：公屋租金与各种公共部门职员薪水一样需要有可加可减机制。这也是各方当时博弈结果。根据现在的数据，公屋租金下两年上升幅度应该是4.68%。不过，在香港房委会资助房屋小组接纳这个加租建议时，香港政府用行政指令要求宽免租金一个月。一加一减实际上是没有加租。也就是，相关部门仅仅是履行法定程序，没有实质的效果。因此，有一些人更认为这是民粹政治的表现。对于民粹政治的指控是否合适，笔者认为有讨论空间。不过，房屋政策最重要的就是平衡各方利益。而政府的公共资源过度投向公屋，也有不当之处。有估计认为，公屋2009/10年财政年度亏损17.62亿元，而2010/11年将亏损22.44亿。而私人屋宇的收入中下阶层却要面临不断加租的压力。因此，政府不能仅仅考虑公屋租户群体庞大就多行便利。

总结

总的来说，香港的房屋政策有成功的经验，也有失败之处。公屋虽然面积很小，但是解决了众多人口的居住问题。而且公屋的配套工程处理得较好，致使公屋用户有超值的享受。不过，对于大多数的中产阶层来说，居住公屋却是制度上的不可能。因此，私人屋宇住户表现上风光，日常生活的“捉襟见肘”程度实际上不亚于公屋住户。资源过度投放于公共房屋的批评有一定的道理。不过，从社会的发展来看，即使一些人群谋生能力低，政府也要让他们过得有尊严，因此，公共房屋资源的投放又有一定的正当性。

对于香港政府来说，让弱势阶层活得有尊严，从财力上是可能的。不过，最难平衡的就是，大部分的资源都投给公共房屋之后，其他中产阶层却要承受香港高房价之困。土地财政意味着高房价是政府、地产商和地产投资者最期盼的格局。因此，弹丸之地的财富大多数被房地产业所吸纳。这是一个健康发展的社会所不应该有的局面。

许多人认为，香港“地少人多”是香港房屋政策的死结。土地太少政府就要控制土地供应，控制供给必然支撑着高房价，而高房价又需要大量资源投放公共房屋。其实许多有识之士也认为，这个观念并不正确。在兴起的许多国家和地区中，“地少人多”往往是常态，关键在公共政策如何引导。目前可行的策略就是调整土地政策。

《港澳观察》2010年7月期