回归以来，香港政制改革已渐渐成为社会的主要争议之一。特区政府的2012年政改建议方案将于6月23日在立法会表决。围绕此次政改方案所产生的各方角力，不仅仅涉及到2012年这一届的选举制度的安排以及将来功能组别存废的问题，更重要的是反映了香港社会的深层次矛盾，以及特区政府在管制问题上所面临的困难。未来香港能否设计出一个让中央放心、能提升香港政府的施政能力、同时能反映香港社会的变化、为香港大多数市民接受的稳定的政治制度，关系到未来香港的繁荣稳定和长治久安。
目前，香港政制向前发展需要解决三大关键问题：一是行政机关与立法机关内的政团合作关系不稳；二是立法机关内多方利益难以整合；三是行政机关的政治人才不足和协调困难问题。
行政机关与立法机关内的政团合作关系不稳
香港的政制改革过程始于20世纪80年代的中英谈判。中英双方决定了香港在1997年回归中国，港英政府于是着手准备撤出香港。如同其撤出其它殖民地的一贯做法，英国政府在撤退之前有计划的部署在香港实行“民主化”的工作。其主要目的是在香港建立一个全民选举为基础的政权，以抗衡中国的中央政权对香港的干预。这为香港的行政机关与立法机关内的政团合作关系带来深刻的改变。
“民主化”的工作最重要一个步骤便是在1991年立法局选
举里引入地区直选，让60个议席中的18席供香港选民投票选出。这对香港的行政主导的体制带来重大冲击。在此之前，香港的行政机关与立法机关的关系平稳而不紧密。港督主持行政局和立法局两个咨询机关，独揽立法局议员的委任及撤换的权力。立法局议员甚少对政府的政策进行质问，部份更是刻意安排的。事实上，当时的架构称为“行政独大”而不是“行政主导”更为贴切。然而，立法局引入地区直选后，民选议员需向选民负责，根本地改变以往港督与立法局议员的关系。1992年，彭定康的政改方案引入更多直选议席和功能组别的新九组安排，更进一步冲击行政主导的体制。
引入地区直选的另一个政治后果是逐步产生政党政治。议政团体纷纷整合人力、资源和网络，组成政党，以便大规模参与地区直选。1994年，港同盟与汇点便合并为民主党，成为现时反对派的骨干。民建联、自由党亦先后创立参选。这些政党的成立对港英政府的管治渐渐带来挑战。一方面港督并不属任何政党，政策上未必得到政党的支持；另一方面，属同一政党议员在团队约束下，在立法局的投票意向大多一致，这加强了政党与行政机关的讨价还价的能力。这令回归前数年的港英政府，在政策推动上需要积极进行游说、利益交换等工作，如策略性污水排污计划、强制性公积金计划拨款等都是较明显的例子。
由于在《基本法》于80年代后期的起草过程中，立法局尚未引入地区直选，行政与立法机关合作良好，加上过去数十年香港经济快速发展的成就，所以香港的行政主导体制受到各界接受。在英国政府的支持和中国政府的大量调研工作下，《基本法》的一个原则就是保持港英时期的行政主导体制。同时，推动香港政制的“民主化”，在立法会里保持地区直选制度。结果，回归十多年，行政机关与立法机关的关系不顺畅，政府在管治上所面临的困难渐渐成为社会讨论热点之一。
为了使政府法案在立法会获得支持，回归以来，行政机关与立法会的建制派逐步建立政治联盟。这个联盟的合作方式主要体现在立法会政党议员兼任行政会议成员、政党人士担任政治任命官员等安排。根据回归以来立法会的投票纪录，特区政府提出的议案在不用分组投票的情况下，大多获立法会通过。但是，政治联盟始终稳定性较弱。行政长官不属于任何政党，政党没有任何责任在得失其选民的情况下，无条件地支持行政机关，如自由党在2003年的廿三条立法上便因时局形势，拒绝支持政府。长远而言，行政长官将普选产生，候选人都需要政党作为选举机器，并在立法会里贯彻其竞选承诺。故此，行政长官与政党之间如何建立起更加稳定的关系，是未来香港政治制度设计所需要考虑的重要问题。
立法机关内多方利益难以整合问题
回归至今，香港的立法会选举由地区直选和功能团体选举两部份组成，各选出30个议席。从体制上看，两种机制选出的议员在利益上已有一定差距：地区直选议员较多关心民生议题、地方事务，功能团体选举议员则较多关心界别利益、经济事务等。而地区直选中，实行比例代表制，不利大党发展，形成政治团体林立的局面；功能团体的界别种类众多，包括会计界、法律界、商界、工业界、劳工界等，这都进一步增加了整合各界利益的难度。基本法虽然限制了立法会议员的提案权力，设立分组投票制度，确立行政主导体制，但是亦赋予了立法会制约行政机关包括弹劾行政长官、批准征税和公共开支的权力。这令行政机关只有政策制定的主导权，但却没有垄断权。即使在立法会里建制派议员占多数，在各方动员下，政府的议案大多可以获得通过，但是始终争议性较大、阶层利益矛盾较大如最低工资、公平竞争法等议题上，特区政府官员在与立法会议员讨价还价的过程中异常吃力。如何从体制上更好地协调立法会里各界的利益，是理顺香港管治的重要课题之一。
现时，行政机关的政治联盟还存在一个问题，就是相当部份的政治力量来自立法会的功能团体。功能团体的概念早于1984年的《代议政制绿皮书》便被提出，及后的《代议政制白皮书》进一步陈述了设立该制度的逻辑：“鉴于本港财经界及专业人士对维系香港前途的信心和繁荣，关系重大，故绿皮书强调这些人士应有充分的代表权。”当时，香港处于政制民主化的起步阶段，社会对功能团体的选举方法的意见不大。这些功能团体的选举办法或以界别内主要组织、社团和机构为基础，或以界别内的人士为选民。时至今日，立法会仍保持30席功能团体议席。
的确，功能团体为香港的经济发展带来重要贡献，不止为特区政府反映业界声音、提供专业意见，提升了政策的质素，还为业内人士争取权益、提供合适的援助，有助业界的进一步发展。但是，近年来，功能团体的形象在香港市民的心目中迅速恶化。这与香港的经济结构过分向金融和地产集中，导致贫富差距扩大有着重要关系。香港的坚尼系数由1996年的0.518升至2006年的0.533。一般市民认为自己享受不到经济发展的成果，常常会产生特区政府的政策倾斜于工商界的感觉。数码港、红湾半岛事件都是经常被引用的例子，厌富、仇富的情绪在社会里不断升温。反对派利用了市民的不满，以“官商勾结”来指控功能团体，将其表达为工商界的特权象征。而过去数年，个别功能团体议员的表现也引起市民的不满。在社会贫富差距扩大的情况下，未来香港政治制度的设计，必须考虑如何避免使对功能组别存废的争议演化为社会阶层矛盾的焦点。
行政机关的政治人才不足和协调困难问题
香港政府管制能力中的另一个问题，是依靠公务员为主的管制队伍的局限和政治人才的不足。在港英政府时期，政策研究和决策过程在伦敦，香港的公务员队伍只负责政策执行，亦无需去直接面对市民，或利用政党和团体，来推销政策。但回归以后，仍然依靠公务员为主的特区政府行政班子要面对政策研究、决策、推销政策和执行政策的全过程。这就产生了两个主要问题，一个是政治任命的行政长官及其高级问责官员与公务员系统如何配合的问题；另一个是新建立的高级问责官员队伍中，政治人才不足，在决策和向市民推销政策方面还有待改善。
回归之初，特区政府沿用了全套港英时期公务员管制队伍班底，保持了管治稳定。但是却发现作为公务员的政务官未必跟上行政长官的意志，甚至拒绝合作。例如回归后不久，行政长官努力推进粤港合作，但是却遭到以陈方安生为首的政务官阻挠。另外，由于回归前一批高级公务员选择移民海外，一批相对年轻的政务官在移民潮下快速上位，政治历练不足。面对日益政治化的管治环境，以及拥有大量选民基础的立法会议员，他们既缺乏政治经验，亦畏首畏尾，拒绝负上政治责任。为了实行更有效的领导，行政长官在2002年推行高官问责制，引入政治任命官员。伴随而来的是政治任命官员与政务官之间的紧张关系。政治任命官员视政务官为保守力量，政务官则视非公务员出身的政治任命官员为政治新手，两者互信度不高。随后副局长和政治助理的设立，虽然加强了政治任命官员的力量，但与公务员队伍的关系并没有显著改善。
政治任命的官员，尤其是副局长及政治助理，除了小部份受过一定政治历练外，大多为从政经验尚浅的专业人士。这令他们不容易在公众中赢取良好的印象，更甚的是，部份政治任命官员政治警觉性不足，可能不自觉地犯一些影响政府的公众形象的错误。近日的政府的政改宣传运动，亦体现了政治任命的高级官员在走入基层、面对群众推销政策时出现的一些困境。未来香港政治体制的设计，必须考虑吸纳更多的经历过选举历练、有群众基础的人才进入政府的管理队伍。
香港政府在管制问题上所面临的困难，不会如反对派所言因为行政长官和立法会的普选而可以得到简单地解决。但在未来政治体制安排上，也不可以因循守旧，无视香港社会存在的矛盾。香港需要在确保爱国爱港人士控制政权的前提下，设计出一套能够反映香港社会变化、提升特区政府管制能力的制度，才能保证“一国两制”的安排在香港获得长期的成功。
《港澳观察》2010年6月期
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