过去三十年，中国的城市扩张速度与发展成绩超过了西方主要发达国家在过去一百年里取得的成绩，这是有目共睹的。最近国务院决定把发展西部城市圈作为西部开发的重要一步，进一步扩大城市规模与质量，吸引非城市人口到城市居住与工作。在可见的未来，中国的城市将会继续扩张，城市人口将会继续增加。城市的建设与管理都是各级政府部门最重要的工作。然而，一个与城市发展密不可分的群体——“城管”，却渐渐在中国舆论与民意中成了一个极其负面的词语，甚至已经成为政府身上的一个形象“包袱”。
“城管”功不可没
城市的急速扩张，大量非城市居民涌入城市，给城市的治安、市容与卫生都造成了巨大的挑战。如果没有一支高效过硬的管理队伍，可以想象我们的城市会变成什么样子。有专家在考察了印度一些大城市后感叹：城市人口密度与中国不相上下的印度需要的是中国“城管”。有印度专家在考察了中国的城市管理后，甚至把印度的效率低下主要归责于城市管理的混乱：道路不通，小贩占道，无人疏通，没有人管。
这样说可能有些片面，但毋庸置疑，从成立至今已经走过了14个年头的“城管”对中国日益严峻的城市管理工作是功不可没的。据统计，仅仅北京市，就有1000多个马路市场，流动摊贩的数量保守估计超过40万人（包括一家一个摊点的情况）；广州的流动马路市场也在700个左右，流动小贩据估计在21万人以上。这些无牌无照的小贩不仅仅对城市交通与市容产生一定的影响，那些没有牌照的食物摊贩更在食品卫生安全方面存在着严重的隐患。当然，这些问题在“公正”面前都显得有些微不足道，可换一个角度看，正是流动小贩的存在，也造成了另一些的“不公正”。我们在对正式办理工商注册的商贩与生意人的调查中发现，占路出售与商店里同类的商品（食品）使得那些申请了牌照也定期交税的商贩失去了竞争力，而他们的数量无疑要大于无牌无照的流动小贩。
“城管”的现实困境
以上这些显而易见的道理并不难懂，一些地方的城管也做了大量的工作解释说明。然而，这一切都阻挡不了“城管”这个词语在短短14年里，从当初学者给予高度评价的“体制改革的创举”到成为地方政府滥用公权力、公务化暴力的代名词。
究其原因，主要是以下几点：
第一，“城管”从一开始设立就是一个法律上的“怪胎”，唯一的执法依据就是《行政处罚法》里“相对集中行政处罚权”这项规定。这个在法律上没有明确授权的公务群体，却要去管理全世界膨胀速度最快、流动摊贩数量世界第一的中国大大小小的城市，任务之艰巨、矛盾之突出可想而知。
课题组在广州市天河区采访时，一位城管人员说：“我们虽然是执法的，但我们是靠强制没收与罚款来执法，如果不采取点手段，我们就成了聋子的耳朵——摆设。”另外一位城管人员的话更加直白：“都说我们粗暴执法，公安为什么不粗暴执法？因为公安是真正的执法，他有手铐和电棍，还有手枪，你违法了，你犯罪了，他就要抓你。他让你停下来，让你走开，你绝对不敢违抗，也不应违抗。可我们呢？有些人站着说话不腰疼，说要以说服教育为主，要文明执法，我倒想请这些人对自己楼下的小摊贩执一次法给我们看看。”他说，城管执法是用“肉身”执法，很多时候就得靠一些粗暴手段，才能阻吓小摊贩不再占道，不再扰民，不再违反国家的法律与规定。他说，大家都和小摊小贩无冤无仇，他们又不是占着我们家楼下的道路，有什么必要去粗暴执法？但是，居民投诉、领导命令与工作职责，让他们不得不尽职尽责。
这两位城管人员都道出了城管的体制困境。目前在广州占道（包括隧道与天桥）做生意的小摊贩，看到“城管”照样要跑。但我们深入访谈中发现，他们已经不再像几年前那样害怕“城管”，只是不愿意自己的商品被强迫没收。而这种心态使得“城管”执法愈益困难。他们每天都疲于奔命，到处驱赶小贩，而小贩就和他们“躲猫猫”。
第二，除了“城管”的执法困境，还有道德困境。“城管”管制与清理的对象，大多是城市里的弱势群体，以及进城的务工者。这些年，随着互联网的普及，民众的公民意识、对公民权利的认同以及对弱势群体的同情心都大大增强，而对政府不受限制与约束的公权力则越来越厌恶。
来自湖北宜宾的陈洪兵先生是一位在天河区地铁隧道打游击的“走鬼”，贩卖各种他可以便宜批发来的小商品。他说：“早年在这里摆摊时，常常占了乘客进出地铁的通道，有乘客就有抱怨，有的还打电话投诉。‘城管’来了，我们就跑，乘客看上去有点看笑话的样子。可这些年来情况就变了，‘城管’来了，有乘客比我们还紧张，会冲我们喊快跑，有时还来不及给他们找零钱，他们也不要了。”他认为，城市人知道他们过得辛苦，而“城管”会欺负他们。
相对而言，“城管”在执法的时候，不但要面对小摊贩，还时刻会遭到周围市民的白眼。一位广州的城管人员感慨地说，九年前入职的时候，怎么也没有想到，这个职业让自己在去亲戚家串门时都无地自容。“可他们没有想一想，如果我们不管住那些小贩，这个城市会成为什么样子。”
这种现象也不足为奇。“城管”某种程度上已经成为公务员的象征，而城市小摊贩则是弱势群体的代表；一个利用公权力管理城市，另外一个靠自己的无牌小摊维系最基本的生存权。当这两个群体发生冲突的时候，民众几乎不用去问是非曲直，就已经从道德的高度做出了判断。但是，这种一次又一次的道德判断，受到损害的绝不只是“城管”，而是“城管”所代表的国家。
第三，“城管”队伍中有少数的“害群之马”，过去14年中，屡次出现城管粗暴执法甚至打死小摊贩的恶性事件。据媒体报道，“城管”在执法过程中打死小贩的事件就有18起之多。而最近几年由于手机与数字摄像设备的普及以及互联网的传播作用，几乎每个月都有“城管”粗暴执法的镜头被上传到互联网上，每一次都引起民众群情激愤，给政府造成危机及严重的负面影响。有知识分子甚至呼吁政府当机立断，要勇敢地把“城管”这个“毒瘤”从政府身上切除。他们甚至以突尼斯巨变由一位受到欺负的小贩自焚引发为例，来告诫当局不能“养虎为患”。
如何解决“城管”难题
城管制度要改革是肯定的，但要像切除“肿瘤”那样把城管部门从政府现有职能部门中撤除，显然只是从感情与道德层面出发，也不了解实际情况。解散了“城管”，又要设立什么机构来管理中国急速膨胀的城市？
但是，“城管”对各级政府所造成的负面影响，也确实到了必须面对与及时处理的时候。通过对广州、北京的“城管”和小贩的访谈，笔者认为要处理好以下几个问题：
第一，确立“城管”执法的“合法性”，也就是在法律上进一步界定“城管”的职能、作用与执法手段。
西方很多国家没有“城管”，管制无牌无证的流动商贩，是由警察来处理的，这让那些摊贩没有“抗法”的理由与胆量；而如何对付这些摊贩，相关法律也有明确规定，包括与前来干涉的警察“对抗”、“袭警”等都会受到更加严厉的惩罚。而中国的“城管”却遭遇了另外一种情景：他们干着西方警察才干的工作，却是赤手空拳加上高音喇叭去“执法”。
“城管”的处境值得引起政府高层重视。与建议撤销“城管”部门的意见相反，有一种意见认为要加强“城管”的执法力度，给他们配上装备（例如警棍与防弹背心）。也有外国学者建议，按照“城管”的工作性质来看，他们本来就应该归属于公共安全部门（即公安警察部门）。目前，北京的“城管”已经挂靠在公安部门，其它地区尚有待改革，但“城管”与警察联合执法也一直在进行。
这些建议都有一定道理，但操作性不强，更无法一步到位。尤其是，在未来十到二十年里，中国城市扩张会持续下去，“城管”队伍无疑需要扩大与加强，如何改革“城管”队伍宜早不宜迟。
第二，从根本上解决市民与摊贩对城管执法的对立情绪，也就是要解决城市流动摊贩的工作权与生存权。
早年香港与台湾都发生过小摊贩与警方严重对立的事。上个世纪五十年代，香港曾经发生过因警察驱赶小贩而引起的区域骚乱；台湾历史上一些重大政治事件如著名的“二二八事件”，也都有小贩的影子。但是，为什么类似事件在过去二十年中已很少出现？一个根本的问题就是小贩的生活水平提高了，摆摊不再是唯一的生计。
课题组曾在北京朝阳区与十位摊贩恳谈。其中，只有两位表示是出来挣些零化钱补贴家用；另外来自北京郊区、安徽、河北的摊贩，则都是靠身边的摊档养家活口，一个小摊就是他们流落的小家庭的全部家当。一位摊贩说，货物被城管没收了，就得拿钱去赎，赎回一个小摊拖车需要500元。如果是卖书和工艺品等，被没收的货物价值超过了500元的，那是一定要去赎回来的；如果是食物推车，就不去赎了，可再买一个车，配好货，也得300多元，十天半月才能挣回来。
当一个人全部养家活口的工具都被没收了，他们的生计都成问题的时候，他们对抗代表政府行使公权力的“城管”的情绪必然有增强的趋势。最近这些年，小贩杀死“城管”的案子也有增多的趋势，而这些案件往往还会激起公众的同情心。
因此，“城管”被污名化的根本解决之道，是政府对小摊小贩的照顾与扶持。对于这些小贩来说，生存的人权，自然要大于城市整洁、交通畅顺、政府收税与公平竞争这些公共利益与个人权利。
第三，不能降低对“城管”个人素质的要求，每一个“城管”执法人员必须明白，穿上了这身制服，掌握着执法权，他们在执行公务时就是代表了国家，代表了政府。
“城管”成立14年来，从一开始并没有足够重视“城管”人员的素质，多数是从联防队员以及复原军人直接招募而来，没有经过必要职业培训。“城管”作为代表政府在第一线执法的公务人员，必须加强法律与职业道德的培训，并对新进人员提高进入标准。
这些年屡次曝光的“城管”粗暴执法场面，让绝大多数民众直接把他们的“粗暴执法”与国家的公权力滥用划上了等号。以维护各地城市整洁与稳定为己任的“城管”，却在更高一个层面，在老百姓的心目中屡屡破坏国家形象，埋下社会不稳定的祸根。
这个问题当然不能全归咎于“城管”身上，但个别城管人员的素质与执法能力确实需要改进。应该看到，“城管”执法基本都是以合法、文明的方式在进行，效果也很显著。可一个老鼠坏一锅汤，无数“城管”辛苦的劳动，往往被某个暴跳如雷的城管打在小贩脸上一记响亮的耳光而抵消。更糟糕的是，相关部门对“城管”打人事件遮遮掩掩，引起更加恶劣影响。好在这种情况已经有所改观，最近几起从互联网上传播出来的“城管”打人事件，都被当地政府及时处理，平息了民愤。所以，公正透明，努力取得市民与小贩的理解，加强沟通，不失为可取之道。
14年前诞生的“城管”，在中国城市化过程中起着不可替代的作用，但由此衍生出的一些问题，却不能不引起当局的重视。一旦政府加以重视，“城管”的种种困境，并不是无法解决的难题。
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