国家安全委员会的战略意义

2013-12-11

国家安全委员会的成立具有非常重要的战略意义，尤其是将其置于中国经济社会发展以及国家治理现代化这个大背景下加以审视，会看得更为清晰。

在国内外各界眼中，国家安全委员会无疑是十八届三中全会的亮点之一。就海外媒体报道来看，大致有两种评价：一种强调这个新机构有利于中国与包括美国在内的大国在安全问题上更好地沟通，因为双方都有类似机构。实际上，这个观点去年就在一些海外学者中流行，今天这种判断成为现实，也许会让他们对于中国的制度建设有新的认识。第二种评价强调这个新机构反映了中国领导人对于国家安全认识的深化，有助于协调与国家安全相关的职能部门，整合信息，统一行动，提高决策的针对性和有效性。也有评论认为，此举符合全球趋势，因为许多大国都有类似机构，也说明中国在制度建设中具有很强的学习能力。

国家治理现代化的战略需要

毫无疑问，国家安全委员会的成立具有非常重要的战略意义，尤其是将其置于中国经济社会发展以及国家治理现代化这个大背景下加以审视，会看得更为清晰。

首先，中国的经济社会发展进入了高风险阶段。高风险并不意味着人们的日常生活还深受物质困乏的威胁，而是随着物质生活条件的改善，人们对于生存和发展所需的安全有了更高的要求，对于风险的感知和判断更有自主性，风险意识大大加强。就风险本身而言，非传统安全威胁急剧增多，随着中国与世界关系的日益紧密，已经深刻而全面地影响到普通中国人的日常生活。比如恐怖主义事件的发生，让普通中国人必须适应进入公共场所时的严格安检、街道上全副武装的防暴警察以及各种演练演习。比如流行疾病由于中国人口的大规模流动迅速蔓延，对于属地化管理的组织方式以及管理机构的应对能力提出严峻挑战。显然，如何为生活富裕后流动性更大的人口提供更高水平的安全已经成为国家治理现代化必须面对的基本乃至首要问题。

其次，中国发展面对的国内国际情况日益复杂。各种不安全因素在国内国际两个大局紧密而频繁互动的过程中，不仅形式不断翻新，突发性、连锁性增强，而且后果的意外化、放大化可能也在增大，国内问题的国际化、国际问题的国内化越来越常见。在这种情况下，既需要有长期的心理准备，不断调节和改善各种不安全因素赖以产生的经济社会条件，也要不断增强应对措施的针对性，构建协调动员国内外资源的安全管理制度机制。

第三，中国共产党在国家治理中总揽全局、协调各方的作用不断凸显。利益和价值观念的多元化是改革开放的必然结果，也是推进国家治理现代化面对的新国情。在这种国情条件下，共产党作为执政党更应该充分利用自己的先进性和代表性地位，通过制度机制创新，打破部门分割，整合各种力量，扩大制度的覆盖面，提高制度合力。从维护社会稳定到实现更高水平的国家和社会安全，是执政党在新形势下面临的艰巨任务，也为发挥整体制度优势提供了新的场合。

因此，国家安全委员会的成立具有理念创新和制度创新双重意义。在理念方面，决策者对于国家安全及其重要性的认识达到了一个新的高度，将影响社会安全的多种因素（比如公共安全、信息安全）都纳入到国家安全的考虑范围，解决了传统安全与非传统安全、国家政权安全与社会安全之间的脱节，深化了对于改革、发展、稳定三者关系的认识。随着国家与社会关系的日益密切，社会安全作为国家政权安全基础的地位更加突出，战略性更加显著。

在制度方面，领导小组一直是执政党对一些重要领域或重要问题进行集中领导，协调行动的制度，富有中国特色，具有工作机制灵活、高效、保密等特点。为应对国家安全，2000年9月，执政党成立了“中央国家安全领导小组”，相关多个部门的一把手参与其中。尽管我们还没有看到国家安全委员会的架构，但可以相信这个新机构比领导小组协调能力更强、常规化运行更规范。更为重要的是，这种委员会设计，也会为其他重要领域领导体制的改革完善提供参考。

习近平在关于《决定》的说明中，专门对于设立国家安全委员会进行解释。他说，国家安全和社会稳定是改革发展的前提，“当前，我国面临对外维护国家主权、安全、发展利益，对内维护政治安全和社会稳定的双重压力，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。而我们的安全工作体制机制还不能适应维护国家安全的需要，需要搭建一个强有力的平台统筹国家安全工作。设立国家安全委员会，加强对国家安全工作的集中统一领导，已是当务之急。”

“国安会”有效运行的六要素

国家安全委员会是一个新的机构，要有效运行还需要解决诸多具体问题。其中六个基本问题值得重视。

一是如何定义国家安全。国家安全委员会关注的安全问题应该比《国家安全法》规定的范围更宽，比社会稳定涉及的问题范围更窄。在目前条件下，国家安全委员会应该在平衡对待传统安全与非传统安全的同时，优先考虑非传统安全，因为后者种类庞杂、变化较大，跨领域、跨部门特点突出；应该在平衡对待外部安全与内部安全的同时，优先处理内部安全问题，因为后者的发生过程更复杂，对特定社会群体的影响更直接；应该在平衡对待各类安全问题的同时，优先处理热点突出问题，因为后者更受社会各界关注，产生的影响更明显。

二是国家安全委员会的职能。对国家安全工作进行集中统一领导是国家安全委员会的核心职能。集中统一领导可以具体分为：重大决策；协调各方；评估监督三种功能。国家安全委员会是领导机关，不是执行机构，要管宏观、管综合，不能陷入具体安全问题的处理之中，那样也会干扰职能部门的正常运行。国家安全委员会要发挥好制订国家安全战略、作出重大决定、汇总判断各方信息、协调集体行动、调配人员资源、评估政策执行、督促决策执行等基本职能，为各职能部门的正确行动提供指南、原则和支持。

三是国家安全委员会的组成单位。国家安全委员会的组成单位应该主要来自党、政、军三个系统。党的部门包括中宣部、统战部、中联部等，政府部门包括发改委、民委、工信部、国防部、外交部、公安部、安全部、司法部、交通部、民政部、环保部、国新办、海洋局、宗教局、国家信访局、国土资源部，军队系统有武警、总参和总政。参与部门确定的依据是这些部门与传统或非传统安全问题的相关度和密切度。各参与部门的主要领导，或者负责相关业务的领导代表部门参加国家安全委员会。

四是国家安全委员会与现有其他安全问题的集中领导机构的关系。国家安全委员会将取代现有的“中央国家安全领导小组”，那么它与“中央外事领导小组”、中央军委、中央政法委等机构应该保持怎样的关系？国家安全委员会与这些机构分工不同，但是在国家安全问题上，国家安全委员会是最高领导机构，其他机构应该在其统一指导和协调下行动。

五是国家安全委员会的日常工作机制。国家安全委员会设主席，主任委员和委员。主席由国家主席兼任，主任委员由政治局委员担任，各参与单位的代表为委员。国家安全委员会应该建立定期会商议事制度，决策民主集中制度，执行协调配合制度等。应该设立日常工作机构，为委员会的工作提供服务，并负责落实委员会的决定。

六是国家安全委员会的法律地位。国家安全委员会是国家机构，要制订相应的法律来明确其地位。在立法条件不成熟的情况下，可以通过国家主席令的形式来宣布成立，并制订内部议事规则等相关法规。

要将国家安全委员会置于国家治理体系和能力现代化过程中，加以设计和完善，还需要进一步加强国家安全基本理论研究、国家安全的制度建设和实践应对研究，以及其他国家相应机构的研究，既要明确和深化国家安全的理论基础，也要不断完善国家安全机制，使国家安全委员会这个制度创新能够更好服务于中国特色社会主义事业，更有效地与现有体制机制实现结合。